Дискуссия о дефиците Фонда социальной защиты населения (ФСЗН) в Совете Республики в начале июня вызвала волну обсуждений вопроса сокращения отпуска по уходу за ребенком в СМИ. В целом, мнение экспертов относительно данной проблемы сводится к тому, что более короткий оплачиваемый отпуск по уходу за ребенком — это распространенная практика в развитых странах, однако для введения таких изменений очень важно учитывать интересы семей и развивать инфраструктуру ухода за детьми в раннем возрасте.
Развитие инфраструктуры, как и любые другие меры семейной политики, требуют дополнительных государственных вложений. Поэтому для адекватного понимания возможных выгод и издержек нововведений необходимо более детально рассмотреть белорусскую систему поддержки семей, инфраструктуру ухода за детьми, проанализировать возможные направления изменений, а также учесть опыт других стран, более успешных в вопросах семейной политики и повышения рождаемости.
Основной мерой поддержки семей с детьми в Беларуси является пособие по уходу за ребенком до 3 лет, которое в случае 1 ребенка в семье составляет 35% средней заработной платы, на второго и последующего детей — 40% средней заработной платы по стране. Кроме увеличения пособия по уходу за 2 и последующими детьми, в Беларуси действует семейный капитал — единовременной предоставление безналичных денежных средств в размере USD 10 тыс. в случае появления в семье 3 и последующих детей. Помимо этого, есть единовременное пособие при рождении или появлении в семье ребенка, при этом для первого ребенка размер пособия — 10 БПМ, а для второго и последующих — 14 БПМ.
Также существуют дополнительные меры поддержания благосостояния семей с детьми: пособие на других детей в семье, которая воспитывает ребенка до 3 лет (его размер менее значительный — 50% БПМ) и государственная адресная социальная помощь (обеспечение продуктами питания детей первых 2 лет жизни, возмещение затрат на приобретение подгузников). Однако охват адресной социальной помощью невелик (для её получения необходимо предоставлять документы, подтверждающие низкий доход семьи, документы, подтверждающие расходы на приобретение подгузников и др.), это же касается пособия на старших детей в семьях, воспитывающих детей до 3 лет (оно не назначается автоматически, ответственные органы часто не предлагают его родителям, которым необходимо проявлять инициативу для его назначения).
Таким образом, можно сказать, что ключевой и самой затратной мерой семейной политики в Беларуси является пособие по уходу за ребенком до 3 лет, но дополнительные меры направлены именно на повышение количества детей в семье (поддержку многодетных семей) и на профилактику детской бедности, и не являются массовыми в белорусской ситуации. При этом, специалисты демографы сходятся во мнении, что рождаемость снижается во многом за счёт трансформации института семьи: неустойчивости браков, роста приоритета образования и карьеры над рождением и воспитанием детей, а также повышение возраста рождения первого ребенка за счет того, что молодые люди (и в первую очередь, девушки) стремятся перед этим закончить образование и начать трудовую деятельность. В связи с этим меры по повышению рождаемости для изменения ситуации в корне должны быть направлены на тех, кто откладывает рождение первого ребенка. Это в свою очередь также позволит семьям родить и воспитать больше детей в течение репродуктивного периода в будущем.
Если говорить о том, что значимо для принятия решения о рождении ребенка, по результатам опроса в рамках проекта «Рефорум» [1] в 2015 г., иерархия факторов принятия решения среди населения выглядит следующим образом. Первые места занимают наличие жилья, состояние здоровья и размер детского пособия, а далее следует именно доступность детских садов и вопросы, связанные с возможностью сохранить работу и продолжить карьеру. Это, вместе с возможностью неполной занятости у матери и гибким графиком работы является более существенным для белорусов, чем наличие зарегистрированного брака или риска разрыва отношений. Таким образом, даже в условиях трансформации института семьи и потери устойчивости традиционного брака, можно рассчитывать на повышение уровня рождаемости, если будет гарантировано участие матерей на подходящих условиях в рынке труда и обеспечены услуги по уходу за детьми.
Именно поэтому в качестве важного направления развития семейной политики, ориентированной на широкие слои населения, а не только на многодетные и бедные семьи, должно быть возвращение матерей, ухаживающих за детьми, на рынок труда. Это, с одной стороны, не противоречит идее сокращения оплачиваемого отпуска по уходу за ребенком, а с другой стороны, ставит серьезные задачи перед инфраструктурой ухода за детьми в раннем возрасте.
В настоящий момент система ухода за детьми преимущественно находится в ведомстве Министерства образования. При этом, программа обучения и требования к уходу и питанию детей разработаны для групп первого раннего возраста (до 1 года), второго раннего возраста (от 1 года до 2 лет), первой младшей группы (от 2 до 3 лет), второй младшей группы (от 3 до 4 лет) и старших групп (от 5 до 6 лет и от 6 до 7 лет). В программе требования к уходу и воспитанию (физическое, социально-нравственное и личностное, познавательное, речевое и эстетическое развитие) предусмотрены для возрастных групп до 3 месяцев, от 3 до 6 месяцев, от 6 до 9 месяцев и от 9 до 12 месяцев [2].
Таким образом, государственная система ухода за детьми предполагает и на содержательном и законодательном уровне готова к принятию детей раннего возраста до достижения 3 лет, однако это не реализуется на практике. Фактически, если охват дошкольным образованием детей старше 5 лет (обязательная подготовка к школе) составляет 100%, детей от 3 до 6 лет — 95,8%, то в случае детей до 3 лет (фактически, 1-2 лет, т. к. на сентябрь 2016 г. в учреждениях дошкольного образования в Беларуси не было детей в возрасте до 1 года) составляет только 31,2% [3]. При этом из 70 330 детей в возрасте до 3 лет, посещавших дошкольные учреждения, 28 777 относились к так называемым новым формам дошкольного образования (адаптационные группы, материнские школы, прогулочные группы и другие формы присмотра за детьми в течение менее чем 8 часов в день).
Количество детей, вовлеченных в новые формы образования, растёт с каждым годом: в 2011 г. ими были охвачены только 15 136 детей, и это говорит о востребованности гибкого подхода к инфраструктуре ухода. Однако, фактически, разнообразие услуг по уходу за детьми в Беларуси очень невелико. Среди 3 879 учреждений дошкольного образования только 10 (6 в Минске, 3 в Минской области, 1 в Могилевской области) — частные. Тем временем у родителей, готовых отдавать детей в дошкольные учреждения, для детей в возрасте до 3 лет может возникать множество барьеров в отношении государственной системы услуг по уходу за детьми. Среди таких барьеров — разная степень готовности детей к взаимодействию с окружающими, большой размер детских групп, сложности отношений в детских коллективах и детей с персоналом (на которые родители зачастую не могут повлиять), нежелание детей, болезненность детей и распространение инфекций и т. д. Именно поэтому так важен гибкий подход и предоставление родителям выбора при определении подходящей формы присмотра за детьми до 3 лет, если у матери появляется возможность или необходимость выходить на работу.
В качестве примера системы, успешно решающей задачи семейной политики, в том числе, благодаря пристальному вниманию к поддержанию гибкой системы ухода за детьми, стоит обратиться к опыту Франции. Франция — лидер среди развитых европейских государств по уровню рождаемости. Это пример западноевропейской страны, которой благодаря грамотным мерам семейной политики удалось повысить коэффициент рождаемости с 1,7-1,8 детей на одну женщину в 1990-е годы до уровня почти соответствующего простому воспроизводству населения (2,1 ребенка на одну женщину). В целом, в Беларуси благодаря вкладу поколения бэби-бумеров, рождаемость выше, чем в конце 1990-х — начале 2000-х, когда суммарный коэффициент рождаемости колебался в пределах 1,2-1,3 ребенка на одну женщину. Однако сохранить позитивную динамику с учетом и возрастной структуры населения (в детородный возраст вступает немногочисленное поколение, рожденное в конце 90-х) и острой необходимости сокращать расходы ФСЗН представляется серьезной проблемой.
Французскую семейную политику отличает дифференциация приоритетов в зависимости от текущей ситуации. Если в периоды депопуляции после прошедших Первой и Второй мировых войн она носила чётко ориентированный пронаталисткий характер (большой размер пособий по уходу за ребенком, вместе с ограничениями контрацепции), то в настоящий момент расходы на пособия сократились с 3,5% в 50-е годы до уровня 2,7% ВВП [4]. И вместе с пособиями основными формами проявления семейной политикой стали льготы семьям с детьми по подоходному налогу и поддержание инфраструктуры по уходу за детьми.
Наряду с пособиями по уходу за ребенком до 3 лет (базовое пособие), которое составляет около EUR 170, существует 2 основных поддержки семьи. Это дополнительное пособие, если одному из родителей в связи с уходом за ребенком приходится полностью или частично отказываться от трудовой деятельности (около EUR 130 при занятости родителя от 50% до 80% рабочего времени или около EUR 230 при занятости родителя менее 50% рабочего времени), а также компенсация расходов на няню (около EUR 500 для детей до 3 лет и около EUR 250 для детей от 3 до 6 лет) [5]. Также существуют дополнительные пособия и премии при появлении ребенка в семье, которые назначаются и дифференцируются в зависимости от доходов семьи, что повышает их эффективность для защиты более уязвимых групп. Таким образом, помимо существующей системы дошкольных учреждений, семья может с помощью государства или обратиться к услугам няни, или предоставить уход за детьми одному из супругов с ограничением его нагрузки на работе. Это как раз и обеспечивает гибкость подхода, которая может учесть разные семейные ситуации и разные потребности детей и их родителей.
Однако создавая такую систему, когда развитая инфраструктура ухода за детьми позволяет сократить дополнительные выплаты родителям, вынужденным ограничивать свою трудовую деятельность, необходимо учитывать и расходы на неё. Если во Франции семья, в которой для ухода за ребенком один из родителей вынужден работать менее 50% рабочего времени, получает около EUR 400 (EUR 170 евро — базовое пособие и EUR 230 — пособие на компенсацию частичной занятости), то в случае выхода родителя на работу при обращении к услугам няни семья получает около EUR 670 (EUR 170 базового дохода и EUR 500 компенсации услуг няни). Таким образом, поддержка ухода за ребенком в финансовом выражении в ситуации сокращения периода ухода за ребенком родителем существенно возрастает.
Стоит еще раз подчеркнуть, что относительные расходы на семейную политику во Франции не велики (с уровнем расходов на пособия 2,68% среди стран ЕС Франция занимает только 8 место после Дании (3,88%), Люксембурга (3,7%), Германии (3,29%), Швеции (3,14%), Финляндии (3,1%), Исландии (3,02%) и Норвегии (2,89%), при этом успехи семейной политики Франции превосходят всех других стран ЕС благодаря грамотности, взвешенности и гибкости подхода. Но при всём при этом стимулирование более раннего выхода родителей на рынок труда в виде поддержания инфраструктуры ухода за детьми, в частности, компенсации расходов на няню, вызывает повышение, а не сокращение государственных расходов на пособие.
Таким образом, если сокращение продолжительности отпуска по уходу за ребенком вместе со стимулированием более раннего выхода родителей на рынок труда действительно может быть эффективно с точки зрения повышения рождаемости, то инфраструктура ухода за детьми для компенсации родительского вклада может потребовать повышения, а не снижения расходов на семейную политику.
[1] Факторы репродуктивного выбора Белорусов. Исследование BISS SA #02/2016 RU, 29 ноября 2016 г.
[2] Постановление Министерства образования Республики Беларусь, 27 ноября 2012 г. № 133 «Об утверждении учебной программы дошкольного образования».
[3] Установы дашкольнай адукацыi i педагагiчныя кадры ўстаноў дашкольнай адукацыi па стану на 5 верасня 2016 г. (статыстычны даведнiк) // Установа «Галоўны iнфармацыйна-анвлiтычны цэнтр Мiнiстэрства адукацыi Рэспублiкi Беларусь», Мiнск 2016.
[4] Л. А. Зубченко Семейная политика Франции // Актуальные проблемы Европы. Сборник научных трудов / РАН ИНИОН. Ред. Кол.: Т. Г. Пархалина (гл. ред.) и др. -М.: ИНИОН, 2009. № 2. с. 72-92.
[5] Л. А. Зубченко Семейная политика Франции // Актуальные проблемы Европы. Сборник научных трудов / РАН ИНИОН. Ред. Кол.: Т. Г. Пархалина (гл. ред.) и др. -М.: ИНИОН, 2009. № 2. с. 72-92.