Защита прав и законных интересов детей декларируется как одно из приоритетных направлений государственной политики. Беларусь ратифицировала ряд международных документов: Конвенцию о правах ребенка (01.10.1990), а также Дополнительный протокол к Конвенции, касающийся продажи детей, детской проституции и детской порнографии (23.01.2002) и Факультативный протокол об участии детей в вооруженных конфликтах (12.12.2005). В 1993 году был принят Закон о правах ребенка. Ежегодно с 1999 года готовится национальный доклад о положении детей в Республике Беларусь за прошедший год. Разработана национальная законодательная база в отношении охраны детства.При этом специфика социально-экономической и политической ситуации в стране способствовала усилению роли государственных институций и нивелированию деятельности независимых и международных организаций.
По преимуществу законные и подзаконные акты, связанные с защитой прав детей, направлены на всестороннюю разработку концепта безопасности ребенка, что переопределяет ключевой компонент системы защиты детства– взаимодействие служб, родителей и детей.Складывается дизайн служб, центрированный на безопасности ребенка, подчинении интересов родителей интересам ребенка и ограничении автономии семьи в пользу полномочий служб и специалистов. Государство позиционируется как ключевой агент обеспечения безопасности. Прежняя система служб и организаций дополняется новыми сервисами, а ключевым организационным решением становится объединение институций в единую систему.
Анализ действующей системы защиты детей Беларуси указывает на существенные провалы в институциализации. Можно указать на три взаимосвязанных ограничения системы служб в контексте соотношения центрального и местного самоуправления:
· монополизация защиты детства государством и минимизация участия других акторов;
· универсализация служб посредством объединения сервисов в комплексные организации;
· дублирование деятельности служб и размывание границ ответственности.
Монополизация защиты детства государством и минимизация участия других акторов.
Сложившаяся композиция акторов не располагает к использованию разнообразных подходов понимания детства, однако соответствует доминирующим в обществе установкам.
Центральный орган исполнительной власти, нацеленный на охрану детства, Национальная комиссия по правам ребенка(создана в 1996 г.) осуществляет мониторинг за исполнением действующих правовых установлений (в первую очередь, Закона о правах ребенка), а также — Ежегодные отчеты о положении детей в Республике Беларусь (с 1999 г.), которые представляются на международном уровне. Комиссия не является независимым, автономным органом. Так в Положении о Национальной комиссии по правам ребенка указано, что комиссия создается «для осуществления и совершенствования государственной политики по обеспечению защиты прав и законных интересов детей» [1]. На сегодняшний день комиссия включает в свой состав представителей законодательной и исполнительной власти как республиканского, так и местного уровня, правоохранительных органов и других государственных организаций. При этом число представителей общественных организаций крайне ограничено: из 33-х человек только 3 являются представителями общественных организаций «Белорусский детский фонд», «Белорусская ассоциация многодетных родителей», «Белорусский республиканский союз молодежи». То есть в составе комиссии работники высших органов власти составляют абсолютное большинство (представители правительства, министерств, национальных комиссий и центров, высших учреждений образования и исследовательских лабораторий, руководства городских и областных исполнительных комитетов). В состав комиссии входит фактически только один человек, имеющая отношения к непосредственной работе с детьми, –воспитательница детского дома семейного типа отдела образования Жодинского горисполкома. Также преобладает представительство республиканского уровня (69,7%) на местным.
Кроме того, некоторые представители правительства констатируют, что деятельность Национальной комиссии носит несистемный и формальный характер. В 2010 году в интервью «Заўтра тваёй краіны» секретарь Комиссии по делам несовершеннолетних при Совете Министров Беларусь Андрей Солодовников отметил, что «Национальная комиссия по правам ребенка в Беларуси формально существует, но в последние два года даже не собиралась на заседания» [2].
Специалисты обсуждают возможность и необходимость создания института уполномоченного по правам ребенка — свидетельство запроса на независимую экспертизу и актора, который бы ее осуществлял [3].Эта же проблема после 2002 года (по итогам рассмотрения Второго периодического отчета о реализации Конвенции о правах ребенка) начала обсуждаться и на уровне правительства — реакция на дискуссии среди экспертов, а также на конкретную инициативу Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ). Однако представители Правительства склонны рассматривать институт уполномоченного не как автономный и независимый орган, а как часть государственного аппарата.
Так, в 2006 году прошел круглый стол на тему «Перспективы введения института Уполномоченного по правам ребенка в Республике Беларусь», организованный при участии Палаты представителей Национального собрания, Национальной комиссии по правам ребенка, Министерства образования и Представительства Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ) в Республике Беларусь.В работе круглого стола участвовали представители Палаты представителей, Совета Республики Национального собрания, Совета министров, Конституционного суда, Верховного суда РБ, Прокуратуры, республиканских органов государственного управления, иных государственных органов (организаций), общественных объединений, а также представители Институтов уполномоченного по правам ребенка в Литве, Польше, г. Москве и пр.
31 мая 2012 года в ходе online приема министр труда и социальной защиты Марианна Щеткина отметила, что вопрос о введении института уполномоченного по правам ребенка в настоящее время прорабатывается Министерством образования в рамках проекта «Город, дружественный детям» [4]. В 2013 году появилась информация о том, что этот вопрос уже согласовывается на уровне Правительства. Однако проект так и не был принят [5].
Следует отметить, что продвижение этой идеи происходит параллельно с воплощением идей ювенальной юстиции, которые также до сих пор не имплементированы на уровне институций в стране. Специалисты обсуждают необходимость создания новой специализированной судебно-правовой системы защиты прав несовершеннолетних, которая должна быть представлена как государственными, так и негосударственными органами, осуществляющими правосудие по делам о преступлениях и правонарушениях детей, контроль исправления и реабилитации несовершеннолетних в конфликте с законом и профилактику детской преступности. При этом наибольшее внимание уделяется вопросам восстановительного правосудия, которое в большей мере ориентировано не на наказание, а создание разнообразных видов помощи и превентивных мер [6].
Централизация, универсализация системы защиты детей, дублирование функций
Современная модель защиты детей отстраивается как трех-фазная: (а) профилактика, (б) кризисная интервенция, (в) посткризисное опека. Каждый из этих этапов запускается определенными институциями. В Беларуси в данном случае действует принцип «единой службы», когда все многообразие типов вмешательства в дела семьи осуществляются одной и той же службой или их комплексом под единым административным началом.
На уровне местных исполнительных и распорядительных органов функции управления и принятия решений по вопросам защиты детства выполняются секторами охраны детства управлений (отделов) образования, органами опеки и попечительства, комиссиями по делам несовершеннолетних (далее — КДН).
КДН и Органы опеки были созданы еще в советское время (в 1918 и 1971 годах соответственно), в то время как сектора охраны детства появились в 1999 году. Деятельность этих трех органов недостаточно разграничена, и они дублируют друг друга как в сфере организации контроля и кризисной интервенции, так и в сфере оказания помощи.По сути все три органа выполняют сходные функции: выявление детей, нуждающихся в опеке и помощи, находящихся в социально опасном положении, решение вопросов об изъятии детей у родителей, лишении родительских прав, поиск опекунов, охрана имущественных и других прав детей [7].
Исходя из анализа функций обозначенных служб, можно отметить следующие моменты: во-первых, все службы действуют по принципу «универсальности», то есть участвуют в процессах на всех стадиях защиты прав несовершеннолетних (профилактика, вмешательство и опека); во-вторых, службы практически сливаются в один сервис; как следствие– в-третьих, они дублируют функции друг друга; в-четвертых, вырабатывается преимущественная ориентация на контроль и вмешательство в дела семьи, особенно на стадии профилактики.
Исполнительную структуру защиты прав детей составляет несколько типов служб, которые различаются как по направленности (т.е. ориентированы на определенные целевые группы), так и по ведомственной принадлежности. Универсальными сервисами, которые должны работать со всеми категориями детей, являются социально-психологические службы учреждений образования (далее — СППС) и территориальные центры социального обслуживания (ТЦСОН), созданные в конце 1990-х годов.Помимо этого, есть более узкоспециальные органы: социально педагогические учреждения(далее — СПУ), нацеленные на помощь детям без попечения родителей, и инспекции по делам несовершеннолетних (далее — ИДН), находящиеся в ведомстве Министерства внутренних дел, осуществляют комплекс мероприятий по контролю и профилактике в отношении подростков в конфликте с законом.
Инспекции по делам несовершеннолетних достались в наследство от советского периода (были образованы еще в 1977 г.). В независимой Беларуси данная служба не претерпела значимых изменений и до сих пор, по сути, является узкоспециальным органом, призванным заниматься профилактикой правонарушений и безнадзорности. Данные службы осуществляют контроль преимущественно посредством регулярных профилактических рейдов в семьи и ведения разнообразных форм учета.
Три другие службы оформлялись уже в независимой Беларуси в конце 1990-х, с целью развития сектора социально-психологической помощи населения (СПУ, СППС, ТЦСОН).
Территориальные центры [8] оказывают разнообразную помощь различным категориям населения (пенсионерам, семьям, детям и др.). Эта служба в большей мере ориентирована на конкретные обращения граждан и предоставляет услуги, которые направлены на защиту наиболее уязвимых слоев населения. Среди ряда независимых экспертов бытует мнение, что нацеленность на наиболее уязвимые группы обосновывает патернализм осуществляемой государством социальной политики [9]. На базе территориальных центров создаются кризисные комнаты для женщин и детей, оказавшихся в трудной ситуации. В своей деятельности центры, хотя они и являются государственными органами, не призваны осуществлять функции контроля и учета. Соответственно являются единственным органом сугубо помогающей направленности.
Постепенно территориальным центрам была вменена обязанность заниматься постинтернатным сопровождением, что предполагает осуществление социального патронажа по вопросам жизнеустройства выпускников школ-интернатов и детских домов (решение вопросов с жильем, оформление документов, материальная помощь, организация досуга и т. п.), оказание помощи в получении профессии, в трудоустройстве, проведение правового и психолого-педагогического консультирования в целях социальной адаптации и реабилитации [10].
СППС [11], СПУ [12]и ИДН [13], в отличие от территориальных центров, функционируют в большей степени по собственной инициативе и исходя из функциональных предписаний, нежели по запросу. Они оказывают определенные виды помощи либо всем детям (например, с целью профилактики негативных состояний, неуспеваемости, отставания в развитии и др.) либо отдельным целевым группам (оказание специальной помощи детям-инвалидам, детям в трудной жизненной ситуации или детям в конфликте с законом). Эти органы в первую очередь контролируют и ведут учет. Деятельность психологов также подчинена задаче контроля и кризисной интервенции: они обязаны своевременно информировать социально-педагогические учреждения о детях, находящихся в социально опасном положении, а также участвовать в мероприятиях по изъятию ребенка из семьи, или заседаниях суда, допросах, процессах принятия решения о виде ответственности, наказания в отношении детей, вступивших в конфликт с законом. СПУ и ИДН также вменены функции посткризисного устройства: после изъятия ребенка и/или ограничения прав родителей они занимаются подбором наилучшей формы устройства, могут ходатайствовать о помещении ребенка в то или иное место, осуществляют сопровождение ребенка, замещающих семей.
Центростремительная траектория развития и деятельности сервисов проявляется не только в аспекте их объединении для выполнения определенной функции или работы с определенной категорией детей, но также сведения в единую административную единицу разных служб. Например, детский социальный приют и социально-педагогический центр были созданы как независимые друг от друга институции по инициативе и в рамках проекта детского фонда ООН (ЮНИСЕФ) по деинституциализации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Однако они были объединены в единую службу на основании общей целевой группы [14], в результате образовав социально-педагогические учреждения (СПУ) с приютом. Также первоначально в учреждениях образования вводились просто должности психологов и социальных педагогов, и только позже было принято решение об объединении их в единую социально-психолого-педагогическую службу (СППС) в 2006 году. Кроме того, с 2011 года такая служба может включать педагогов-организаторов и учителей-дефектологов в свой состав.
В итоге происходит не только наращивание функций (например, с каждым новым положением о СППС количество функции и направлений работы данной службы увеличивается), но развивается тенденция включения все большего числа специалистов в одну службу, своеобразное слияние более «мелких» служб.
Примером универсализации также становится организация помощи детям с особенностями психофизического развития (ОПФР). Ее основные исполнители, Центры коррекционно-развивающего обучения и реабилитации (далее –ЦКРОиР) [15]. Центры выполняют функции и управления (координируют деятельность всех учреждений образования, оказывающих помощь детям-инвалидам и детям с ОПФР), и исполнения (на базе центров работают практические психологи, дефектологи, которые проводят коррекционно-развивающую работу). На базе центров также функционирует психолого-медико-педагогическая комиссия (далее — ПМПК). Деятельность ПМПК во многом «либерализирована» по сравнению с советским периодом, то есть ни заседания, ни решения комиссии не являются «принудительными» или «обязательными» для исполнения. В процессе принятия решения решающий голос остается за родителями или опекунами, что, однако не является гарантией соблюдения интересов ребенка, который помещен в учреждение общественного воспитания.
Универсализация и слияние служб сводит на нет такой фактор их профессионализации как конкуренцию между разными типами служб. Нарастающее дублирование функций блокирует спецификацию должностных обязанностей, а фокус на контроле как ведущей функции не располагает к формированию эффективных систем профилактики.
Трудности профессионализации институтов защиты детей.
Институционализация охраны детства требует интенсивного обеспечения кадрами, что является трудно решаемой задачей. По данным за 2013 год только в 101 (из 152) отделе образования были созданы сектора охраны детства, в которых работает 331 специалист, из которых — 19 фактически исполняют другие функции. В 18 отделах образования в штатах отсутствуют специалисты по охране детства, а их функции исполняются специалистами подчиненных организаций [16]. Общее количество секторов охраны детства, как и количество специалистов постоянно меняется. Это значит, что многие отделы образования сталкиваются с трудностями функционирования секторов охраны детства, с дефицитом.
Если анализировать качественный состав специалистов по охране детства в отделах образования, то следует отметить, что доминирующее большинство составляют госслужащие и методисты, а социальные педагоги и психологи — меньшинство. Причем с каждым годом наблюдается все большее сокращение таких специалистов.
Стремлением усиливать систему защиты детей за счет увеличения организационных единиц в условиях невозможности рекрутировать достаточное количество специалистов становится фактором дестабилизации практики защиты детей. Рассогласование между целями и средствами (ресурсами) приводит к формализму в деятельности служб, иллюзорному многообразию сервисов, которые либо воспроизводят одну и ту же функцию, либо ограничены в плане качественной реализации определенных задач. Непосредственным результатом такого положения дел становится низкая эффективность деятельности сервисов, специализированных на защите детей, снижения доверия к ним со стороны граждан, возникновение барьеров взаимодействия.
Примечания
[1] Указ Президента Республики Беларусь от 16 ноября 2006 г. № 675 «О национальной комиссии по правам ребенка»
[2] Листопадов В. Беларуси нужен Уполномоченный по правам ребенка // Заўтра тваёй краіны, 12.11.2010.
[3] Калугин В. Ю. Правовые аспекты введения в Республике Беларусь института уполномоченного по правам ребенка // Канвенцыя ААН аб правах дзіцяці і абарона правоў дзяцей у Беларусі. Мн: Міністэрства адукацыя Рэспублікі Беларусь, Нацыянальная акадэмія навук Беларусі, 1999. С. 13-16.
Степанова Т.М. Кому защищать права ребенка? (К вопросу об омбудсмене по правам ребенка) // Сацыяльна-педагагічная работа. № 1, 2001. С. 22-32.
Смагина Л. И. Утверждение прав ребенка как общечеловеческой ценности // Адукацыя і выхаванне. № 12, 2003. С. 39-47.
[4] Прус Е. Вопрос о введении института уполномоченного по правам ребенка в Беларуси решится по итогам эксперимента в Минске / БелТА, 31.05.2012.
[5] Гуштын А. Почему Беларусь не спешит обзавестись омбудсменом? // Заўтра тваёй краіны, 09.12.2013.
[6] Анапреенко Я.Г. К вопросу о развитии в Беларуси ювенальной юстиции // Сацыяльна-педагагічная работа. № 2, 2001. С. 28-36.
Барановский Н. Предупреждение правонарушений несовершеннолетних в системе ювенальной юстиции Беларуси // Юстиция Беларуси. № 4, 2012. С. 58-62.
Зайцева Л. Ювенальная юстиция в Республике Беларусь: процессуальные основы // Юстиция Беларуси. Юридический научно-практический журнал. № 3, 2004. С. 49-52.
Зайцева Л. Ювенальная юстиция и восстановительное правосудие: перспективы развития // Юстиция Беларуси. Юридический научно-практический журнал. № 5, 2004. С. 47-49.
Леонова Г. М. Легитимность статуса ювенальной юстиции в рамках правовой системы Республики Беларусь — необходимость или свбода выбора? // Перспективы создания ювенальной юстиции в Республике Беларусь / Под общ. ред. Г. М. Леоновой. Мн.: Тесей, 2004. С. 42-79.
Мартинович И.И. (доктор юридических наук, профессор) Создание ювенальной юстиции в Беларуси — требование времени // Перспективы создания ювенальной юстиции в Республике Беларусь / Под общ. ред. Г. М. Леоновой. Мн.: Тесей, 2004. С. 6-15.
Слобода Е.Н Дискуссионные вопросы о понятии ювенальной юстиции // Право и демократия. Выпуск 21, 2010. С. 207- 218.
Хомич В.М. О стандартах и перспективах введения ювенальной юстиции в Республике Беларусь // Перспективы создания ювенальной юстиции в Республике Беларусь / Под общ. ред. Г. М. Леоновой. Мн.: Тесей, 2004. С. 16-41.
[7] Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 28.10.1999 N 1676 «Об утверждении Положения об органах опеки и попечительства в Республике Беларусь».
Приказ Министерства образования Республики Беларусь от 14 декабря 1999 г. № 743 «Аб зацвярджэннi Палажэння аб органах аховы дзяцiнства ў Рэспублiцы Беларусь».
Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 10.12.2003 № 1599 «Об утверждении Положения о порядке образования и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних».
[8] Постановление Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь от 17.09.2007 № 114 «Об утверждении Примерного положения о Территориальном центре социального обслуживания населения».
[9] Gru? evskis B., Svarinskait R., ? altauskas M., Matskevich S., Matskevich U. (2011) Poverty eradication measures and the role of civil society: Comparative analysis of Lithuania and Belarus, Vilnius, Non-governmental organisations’ information and support center.
[10] Кустанович О. Социальные гарантии детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, — выпускникам интернатных учреждений // Юстиция Беларуси. № 4, 2010. С. 18-19.
[11] Приказ Министерства образования РБ от 6.07.1997 № 297; Постановление Министерства образования РБ от 27.04.2006 № 42; Постановление Министерства образования РБ от 25.07.2011 № 116.
[12] Приказ Министерства образования РБ от 3.02.1999 № 41; Приказ Министерства образования РБ от 29.03.1999 № 154; Постановление Министерства образования от 18.03. 2004 № 14.
[13] Постановление Министерства внутренних дел РБ от 27.10.2003 № 242.
[14] Фоменок Г. А. Организация работы социального приюта в составе СПЦ // Сацыяльна-педагагічная работа. № 3, 2003. С. 82-85.
[15] Приказ Минобразования от 31.08.1999 № 559.
[16] Частная опека и охрана прав детей в Республике Беларусь. По состоянию на 1 января 2014 года (статистический сборник). Мн.: Главный информационно-аналитический центр Министерства образования Республики Беларусь, 2014.
[17] Багаслоўская В. С. Ствараць умовы // Адукацыя і выхаванне. № 10, 1993. С. 38-42.
Калачева И. И. Професиональное становление школьных социальных педагогов: этнопсихопедагогические аспекты // Сацыяльна-педагагічная работа. № 4, 1999. С. 51-58.
Степанова Т.М. Кому защищать права ребенка? (К вопросу об омбудсмене по правам ребенка) // Сацыяльна-педагагічная работа. № 1, 2001. С. 22-32.
Смагина Л. И. Теоретико-методические основы педагогической деятельности социокультурных институтов по защите прав ребенка. Мн.: НИО, 2002.