Постсоветская система регионального государственного управления и местного самоуправления: украинский опыт (1)

Стенограмма публичной лекции украинского исследователя и эксперта в области публичного администрирования, доктора наук, заведующего кафедрой политологии и государственного управления Черновицкого национального университета, профессора Анатолия Круглашова. Лекция проводилась в рамках проекта BIPART под эгидой Школы молодых менеджеров публичного администрирования (SYMPA) 22 января 2014 в бизнес-клубе ИМАГУРУ.Информационная поддержка сайта «Наше мнение».

Уважаемые коллеги, спасибо, что пришли на эту лекцию. Я думаю, тема местного самоуправления интересна. Тем более, что в рамках этого проекта трудятся и представители госсектора, которые реально работают в сфере самоуправления РБ. Я также реально работал в местном самоуправлении: был депутатом Черновицкого городского совета, консультантом мэра, заместителем председателя областного совета по исполнительной работе и замом председателя администрации. Долгое время, уже вне штата, был советником губернаторов (и не одного), являюсь членом координационных советов, в том числе при кабинете министров Украины, в частности, Ооновской программы «Открытое правительство», в которую входит Украина. Возглавляет вице-премьер Украины Константин Грищенко. Поэтому система госуправления мне знакома и с практической, и с теоретической точки зрения. С 2006 г., будучи завкафедрой политологии, я приложил все усилия, чтобы начать подготовку магистров государственной службы по направлению «Госуправления». И мы ее успешно осуществляем, как в очной, так и в заочной форме среди представителей местного самоуправления. Некоторые из них успешно пробиваются на центральный уровень власти.

В Беларуси все произошло гораздо раньше, в 1994–1996 гг. Здесь советская модель самоуправления была сохранена и даже усилена. Тут трудно говорить о децентрализации власти, хотя попытки имели место, и сейчас они продолжаются. Но децентрализация от деканцентрации отличается тем, что при деканцентрации полномочия передаются от органов госуправления с центра на места, а при децентрализации — от органов государственной власти к органам местного самоуправления. В этом же состоит критическая разница.

Украине же процессы централизации и децентрализации носят колебательный характер. Хотя до последнего времени амплитуда этих колебаний не была ярко выражена.

Я хочу об этом порассуждать, и, прежде всего — вспомнить советское наследие. Очень сложно оценивать советское время. Мы можем строить по поводу судьбы советского государства этому поводу разные теории, но фактом остается то, что его нет, и оно оказалось нежизнеспособным. Вопрос еще и в том, была ли советская власть советской. Я как историк и политолог заверяю, что никогда она советской не была. Власть советам не принадлежала, а окончательно она перестала им принадлежать после подавления левоэсеровского мятежа и установления политики военного коммунизма. Тогда советская партийная бюрократия опиралась на принципы, изложенные Лениным еще в 1903 г. Уже тогда советские органы власти были подконтрольны партийным, причем во всех смыслах этого слова. В первую очередь, через кадровую политику: ни одно назначение кандидата от блока большевиков не могло состояться без одобрения партии. И ни одно управленческое решение без этого также не могло быть принято. Демократический централизм предполагал избираемость снизу, политическую подотчетность и подконтрольность вышестоящих органов нижестоящим. Ключевым оказался принцип подконтрольности. Вышестоящие органы создали т. н. советскую матрешку, где вышестоящий орган мог отменить решение нижестоящего, если в этом возникала потребность. Уже в 1920-е годы, а тем более после 1929-го г., как правило, такой необходимости не возникало. Она возникла только с началом перестройки и ускорения процессов либерализации. До этого система работала как единая вертикаль, где формально власть принадлежала советам, реально — исполкомам. А настоящая власть принадлежала партийным органам. Каждый советский работник входил в номенклатуру определенного уровня, начиная от местной и заканчивая всесоюзной. Поэтому я считаю, что громкий лозунг «вся власть советам» не был реализован в истории советской власти. Он так и остался лозунгом.

Система управления складывалась через партийный централизм и декоративность советского самоуправления. В таком виде эта система работала до 1880-х гг., когда первые альтернативные выборы, инициированные Горбачевым и его окружением, начались в трудовых коллективах. Тогда впервые трудовые коллективы начали избирать своих руководителей. Я помню выборы ректора в Черновицком университете в 1986 г., я принимал в них участие как член совета. Потом пошли выборы 1989 г., которые состоялись на всесоюзном уровне, и создание Съезда народных депутатов и постоянно действующего Верховного совета. После отмены 6-й статьи Конституции советская власть начала распадаться, дезинтегрироваться, особенно во время выборов 1990 г., когда были избраны местные и республиканские советы. В ряде случаев произошло не только принятие формальной декларации о суверенитете — ряд республик СССР заявили о желании выйти из его состава. Напомню, что сначала это сделали Латвия, Литва и Эстония, затем Грузия и Молдова. Остальные удовлетворились декларациями о государственном суверенитете. Тогда началось и создание новой модели местного самоуправления. Процесс децентрализации советских республик положил начало основания новых национально-государственных моделей местного самоуправления.

В Украине этот процесс тоже происходит. Украина не была лидером суверенизации, хоть и опережала в этом вопросе Республику Беларусь. В Верховной раде была создана группа 239, стоящая на позициях сохранения КПСС и марксистско-ленинских идеологий, и была создана Народная рада. Она была в меньшинстве. 450 депутатов, из которых 239 большинство, а остальные были в меньшинстве. Но путем инициативного давления это меньшинство могло влиять на принимаемые решения. 7 декабря 1990 года Верховная рада тогда еще УССР приняла закон «О местных советах УССР и местном самоуправлении». Согласно этому закону местная власть имела дуалистический характер: она отвечала за организацию деятельности данной территории и интересы граждан этой территории; она же выполняла функции государственного управления этими территориями. Это была попытка соединить нормы демократического самоуправления, и нормы все еще живого демократического централизма.

Когда Украина стала независимой, а официально это случилось 24 августа 1991 г., перед Украиной встал ряд проблем, которые власть пыталась быстро разрешить. Одной из ключевых проблем стало сохранение территориальной целостности и единства украинского государства. Украина ярко регионализирована. В 1992 г. появилась угроза утраты территориальной целостности, которую пытались остановить усиленной централизацией. В 1992 г. появляется новая редакция закона, который усиливает централизацию. Урезаются полномочия местных советов за счет введения нового для Украины института — института уполномоченного президента на областном и районном уровне. На него возлагается, помимо прочего, задача обеспечения порядка на данной территории. Создается вертикаль власти, подчиненная прямо президенту. В таком виде модель просуществовала до 1994 г. Крымский сепаратизм удалось погасить, Закарпатский не проявился столь же ярко, были другие попытки, но вопрос утраты целостности стал отходить на второй план.

На первый план вышло стремление региональных элит создать комфортные условия для развития своих территорий. Накануне выборов 1994 г. — хочу напомнить, что это был кризисный год, и инициаторами рабочего движения были восточные, в первую очередь, шахтерские регионы. Именно они оказывали давление на президента и Верховный совет. После долгих игр все завершилось компромиссом: стороны согласились пойти на досрочные выборы, альтернативой которым была кровавая революция. Президент Кравчук, желая заручиться поддержкой региональных элит на выборах, пошел им навстречу. В феврале 1994 г. вышел закон «О формировании местных органов власти и управления», которым ликвидировались местные администрации районного и городского уровня, и вводилась тотальная избираемость всех руководителей местных органов власти: от поселкового сельского совета до председателей районных и областных советов. Прошли выборы, которые были совмещены с президентскими. Президентом стал Леонид Кучма: местные элиты были заняты местными выборами, а не тем, чтобы помогать президенту, так Кравчук проиграл. Но в 1994 г. граждане Украины впервые за всю историю страны получили возможность избирать практически всех.

Эта демократическая волна породила новый виток децентрализации. Местные руководители ощутили себя царями на местах и стали заниматься местными вопросами, отодвинув центр на второй план. Это не устраивало Кучму. Путем давления на Верховный совет он добился принятия конституционного договора «Об основных принципах организации и функционирования государственной исполнительной власти и местных органов самоуправления на период до принятия новой конституции Украины». Он снова положил начало процессам централизации. В этом договоре пошли на правовой компромисс. Соответствующие главы районных и городских советов получили статус глав администраций. Мандат доверия их был зависим от избирателей своего региона, но при этом они были обязаны выполнять распоряжения президента и кабинета министров, и несли ответственность за своевременность и полноту их исполнения, включая снятие с занимаемых должностей. Это положило начало дуализму: с одной стороны они избранные населением, а с другой — контролируемые, в том числе в кадровом отношении. Эта модель была закреплена конституцией Украины 28 июня 1996 г., которая декларировала права местного самоуправления и отделяла его от системы органов государственного управления на местах. Оно наделялось административной, кадровой, финансовой автономией. Но с другой стороны эти органы выполняли полномочия государства, в частности, в сфере культуры, образования, социальной политики, в отношении исполнения которых они были подконтрольны центральным органам власти во главе с кабинетом министров и президентом Украины. Были прописан механизм назначения местных администраций, которые получили главенствующую роль в системе управления территориями. Главы администраций назначались президентом по формальному согласию с премьер-министром и кабинетом министров. Например, и. о. премьер-министра был Марчук и он публично сообщил, что о назначении главы Черновицкой администрации он узнал по радио. Так что реально эти вопросы решал единолично президент.

21 мая 1997 г. был принят новый закон о местном самоуправлении в Украине. Он расшифровал конституционные полномочия, все детализировал и ввел важную новацию: были определены советы базового уровня, которые обладали широкими полномочиями, и которые считались полномочными органами, представляющими интересы местных территориальных сообществ. К таковым были отнесены советы сельского, поселкового уровня и городские советы. У них были широкие полномочия и свои органы, комитеты. В то же время районные и областные советы были определены как представительские органы, представляющие совокупность территориальных громад данной территории. Они не имели права на свои исполнительные органы. И они были обязаны делегировать свои функции областным и районным администрациям, сохраняя за собой формально право контроля за исполнением долгосрочных и целевых программ, бюджета и т. п. Формально местные советы этого уровня имеют право контролировать деятельность глав администраций: если большинство высказывается за снятие данного главы, президент обязан рассмотреть этот вопрос, хотя и не обязан уволить соответствующего человека. Если 2/3 голосов, то президент должен это решение реализовать. Эти функции были расширены законом о местных администрациях 2002 г.

В этот период, который завершил становление правовой основы местного самоуправления, 15 июля 1997 г. Верховная рада Украины ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления. В соответствии с Конституцией международные договоры и другие ратифицированные акты становятся частью национального законодательства. В основном положения Хартии были реализованы, но не все. Самый простой пример: согласно Хартии все местные органы власти должны иметь свой исполнительный орган. Этого нет по сей день. Т.е. районные и областные советы не имеют своих исполнительных органов. Советы базового уровня, в том числе городского, получили дуализм. Были созданы сильные городские главы базового уровня, которые получили возможность формировать с согласия совета исполком как коллегиальный орган, назначать и увольнять работников исполнительных органов. Он получил право быть сдерживающим по отношению к совету институтом: мог накладывать временное вето на решение совета. Главы базовых советов стали сильными самостоятельными игроками, что приводило к конфликтам.

Таким образом, Европейская хартия очертила рамочные нормы для развития самоуправления, но не преодолела дуализм. На местах так и не было разграничена роль органов местного самоуправления как репрезентантов представителей территориальных общин («громад» по-украински), а с другой стороны, в силу делегированных полномочий органы местного самоуправления не могли быть самостоятельными игроками. Это порождало конфликты между главами местных советов и главами администраций. И конфликты между избираемыми населением главами и большинством советов. Этот тройной конфликт особенно ярко виден в советах крупных городов: Винница, Ужгород, Черновцы, Львов, Киев. Это конфликты весьма приземленных интересов: контроля над землей, собственностью, финансами и т. д.

Уже в 2000 г. был принят ряд попыток реформирования существующей системы. Первая комплексная попытка имела место в последние годы правления Кучмы. В 2002 г. он начал испытывать сомнения в отношении того, как ему дальше действовать. В итоге в 2004 г. произошло существенное урезание полномочий президента. Это был первый этап политической реформы. Центр принятия решений переместился в Верховный совет, путем создания там парламентского большинства, которому подконтрольно правительство. Как составляющая часть этой реформы была предложена децентрализация местного самоуправления. Ныне действующая партия власти «Партия регионов» формировалась под лозунгами радикальной децентрализации. Хоть конституционный суд дал позитивное заключение по поводу этой реформы, она так и не была реализована. Потому что каждому президенту, приходящему во власть, было интересно держать в руках эту вертикаль контроля над всей страной. Поэтому каждый эти реформы откладывал на потом.

При Ющенко эту реформу должны были провести в виде административно-территориальной реформы. Она базировалась на идее, что территориальное деление Украины, созданное в 1930-40 гг., устарело и неэффективно.

Ни по размерам территорий, ни по их ресурсной, финансовой, налоговой базе районы, области в Украине несопоставимы. Соответственно, это необходимо было выравнивать. Идея была в том, чтобы создать органы местного самоуправления (громады) такого уровня, которые были бы максимально самоокупаемы за счет своей налоговой базы. Реформа была крайне непрофессионально подготовлена. Безотносительно моих симпатий или антипатий (а я принимал участие в местных обсуждениях) я был возмущен дилетантством в подготовке этой реформы. Не было сделано элементарных экономических выкладок по поводу самого простого: а во что обойдется сама реформа, ее проведение? Не ее эффекты, а само проведение. Даже этого не было подсчитано. Поэтому не удивительно, что реформа закончилась скандалом. Когда Роман Бессмертный поехал на Киевщину, в свое родное село, чтобы своих земляков агитировать за проведение этой реформы, он был освистан и был вынужден из-за трибуны сельского клуба просто сбежать.

Люди, не только эксперты, а рядовые граждане Украины не поняли, в чем смысл реформы, и что она им даст. Более того, она вызвала у них испуг, потому что это значило перекраивание территории областей, изменения границ районов, изменение всей системы органов местного самоуправления. И такая «кавалерийская атака» на административно-территориальную реформу в 2006 г. закончилась полным провалом.

При этом формально трехзвенная структура сохранялась. Но первичный уровень громад должен был быть таким, чтобы охватывать не одно село и поселок, а несколько. Идея была скопирована, но не очень удачно с административно-территориальной системы Польши, особенно АТР 1999 г. В этом году вышла монография по децентрализации в Центральной и восточной Европе, и я там писал главу 1 по истории регионального управления в Центральной и Восточной Европе. Кому-то нравится, кому-то нет, но она была наиболее последовательной и результативной. Она началась в 1989 г. и в основном была завершена в 1999–2000 гг. Это было 10-11 лет последовательных реформ, опирающихся на четкий алгоритм, на финансы, на децентрализацию бюджетных, фискальных и других полномочий. И поэтому она сработала.

В условиях Украины был некий хаотизм, партизанский энтузиазм, который не основывался на элементарной финансовой выкладки: сколько и какие налоги должны оставаться на уровне громады, сколько — на уровне района, сколько — на уровне области, какими должны быть границы области и т. д. Большую негативную реакцию внесли изменения границ областей. За многие годы люди уже свыклись к определенным территориям. Харковчане и донецчане имеют очень много разногласий, Буковина и Галиция — это очень разные регионы. Когда речь пошла о том, что границы регионов, сложившиеся за многие годы, могут меняться, это вызвало крайне негативную реакцию.

Второй раз к этому вернулась уже Юлия Тимошенко. 27 июля 2009 г. на заседании Кабмина была принята развернутая, теоретизированная, но крайне неконкретная концепция реформирования местного самоуправления. Там говорилось то, что нужно сделать для того, чтобы лишить местное самоуправление ряда его хронических недостатков, как разграничить полномочия и т. д. Но основная идея оставалась следующей: упразднить местные администрации районного уровня, сохранить областные администрации, но урезать их функции, главным образом, путем сохранения за ними контрольно-наблюдательных функций. Это исполнение госбюджета, исполнение госпрограмм, исполнение государственных законов, постановлений Кабмина, указов президента и т. д. В то же время, местные советы должны были получить более широкие права: право формировать местные исполнительные комитеты и исполнительные органы. А управленческий аппарат перейдет в массе своей из администрации в исполкомы. Критерием изменения функций органов местного самоуправления и органов местной власти на местах был критерий сервисного государства, такого органа, которому надо исполнять наиболее качественные, наиболее доступные услуги местному населению.

Все это было положено в основу концепции. А концепция означает общие направления, а дальше это все нужно реализовать. Но оно не было реализовано, потому что в 2010 г. начинается смена власти, которая заканчивается приходом к власти Виктора Януковича. Когда он стал президента, он стал строить украинское государство по образцу и подобию наших ближайших соседей. Одним из первых шагов стало то, что Конституционный суд принял решение: та часть Конституции, которая принята в 1996 г., правильная, а та, которая была принята в 2004 г., — неправильная. Соответственно, Украина вернулась к конституционной модели 1996 года, и поэтому в Украине снова пошел процесс рецентрализации.Волна рецентрализации привела к следующему. «Оранжевая» власть была очень неэффективной. Но для рядовых граждан была выгода, что все годы существования президентуры Ющенко элита ссорилась между собой, практически не вовлекая в свои разборки рядовых граждан. А Янукович предпринял шаги, которые стали затрагивать каждого рядового украинца.

В 2006 г. Верховный совет принял интересный новый закон о выборах в местные советы и Верховного совет Автономной республики Крым. Это было поворотным моментом. Как единая модель в Украине на всех уровнях была принята пропорциональная система. Получился правовой нонсенс. Политические партии получили право выдвигать как кандидатов во все советы, так и формировать избирательные советы. Правда избирательные комиссии получили право формировать только партии, находящиеся в парламенте. А 1/3 по жребию — внепарламентские партии. Основной состав комиссии формировали парламентские партии, что закрепляло за ними возможность приоритетного влияния на результаты выборов.Но по всем конституциям, которые претендуют на определенный уровень демократичности, всегда существует сбалансиронное равенство между активным и пассивным избирательным правом. Активное право — это право избирать, которое ограничивается гражданством и возрастным цензом. Обычно в наших странах не существует имущественного ценза, образовательного, гендерного и любого другого. Пассивное избирательное право — это право быть избранным.

И в Украине было ограничено пассивное избирательное право граждан. Если ты не член партии, и ты не выдвинут партией, то ты не можешь попасть в орган власти — ни в Верховный совет, ни в местный совет. Это был полный абсурд. Это был антиконституционный закон, который действовал до 2010 г. В 2010 г. был сделан шаг назад. На базовом уровне возможность выдвигать кандидата получили не только партии. Была принята пропорционально-смешанная модель. Половина городского, местного совета формировалась по партийным спискам, а половина — на мажоритарных округах. После этого никаких новаций касательно местных органов власти в Украине не было, кроме того, что при Януковиче началась новая волна рецентрализации. Главы администраций сконцентрировали в руках реальную власть, причем опять были приняты новые законы и о кабинете министров, усилены законы о местной администрации. Возник парадокс: те районы, которые в 2010–2011 гг. не контролировались партией, массово начали (начиная с Киева) отправлять своих глав в отставку. То же самое произошло у нас в Черновцах. Это случилось более чем в сорока советах. На территории Черновцов — это сами Черновцы и Белгород-Нестровский, небольшой городок, но важный, потому что сейчас там находится ГРЭС, важный экономически объект. Мы оказались в ситуации, в которой закон позволил дезавуировать мнение избирателей. Не было референдума, но ситуативно собранное депутатское большинство могло сказать, что этот мэр нам не подходит. Везде, где не было уверенности в том, что новый глава станет приверженцем Партии регионов, выборы не назначаются. Все попытки в Верховном совете принять решение о проведении таких досрочных выборов блокируются — не получают поддержки со стороны правящего большинства. Это такой интересный поворот в реформировании.

Подводя некоторые итоги, хочу сказать, что в 2011–2012 гг. президент Янукович действовал под флагом реформаторства. Он продуцировал ряд реформационных актов, таких как стратегия государственного управления, стратегия кадровой политики, концепция реформирования, административную реформу. Что позитивно, она была названа именно административной. Это у меня вызвало одобрение, потому что я считаю, что нужно сначала провести административную реформу, а потом браться за административно-территориальную. Но эта реформа была проведена только на первом этапе. Были пересмотрены полномочия только центральных органов исполнительной власти: были созданы министерства, агенции и службы. Было провозглашено, что следующим этапом будет изменена система взаимоотношений центральных органов и органов местного самоуправления, территориальных органов и представительств центральной власти на местах. Но второй этап административной реформы в Украине так и не наступил. Можно сказать, что он и не наступит. Самое простое, что было обещано, — это принятие закона о государственной службе, а он уже два года откладывается по разным причинам.

Таким образом, официально украинские власти до настоящего момента провозглашали курс реформирования системы местной власти и местного самоуправления, руководствуясь практикой ЕС. В концепции и стратегии попали понятия децентрализации, делегирования полномочий, субсидиарности и прочие атрибуты европейской лексики. Но на самом деле Украина, как и другие постсоветские страны, оказывается болтающейся на волнах централизационных и децентрализационных процессов.

Есть и правовые проблемы. Мы до конца не реализовали европейские нормы, хотя формально все они у нас должны действовать.

Институциональные проблемы. Не разграничены полномочия советов разного типа — базовых и производных от них. Львиная доля реальных полномочий находится в руках администраций. Влияние со стороны советов на администрации является минимальным и декоративным.

Финансовые проблемы. Бюджетный процесс остается централизированным и ручным, т. е. любой губернатор и глава городского совета вынужден искать подходы к Минфину и Минэкономики с тем, чтобы получить некие средства, уже заложенные в бюджет. А там, где есть ручное управление, есть коррупция. И это вынужден признавать и премьер-министр и президент.

Местные советы стали жертвой олигархических групп. Самый простой пример. Если вы бываете в Донецке, вы будете знать, что там местным героем является Ренат Леонидович Ахметов. И я в этом убеждался неоднократно, в том числе бывая на его стадионе. Там это человек, который главный работодатель и творец общественного мнения. На других территориях есть другие люди, которые могут демонстрировать свои полномочия, не имея официальной должности. Местные советы становятся театральным пространством, где декорации — договоренности между местными олигархическими структурами.

За эти годы росло влияние гражданского общества. Я не имею в виду улицу, я имею в виду институализированные формы диалога гражданского общества с органами местной власти. При советах действовали различные консультативно-экспертные группы, при администрациях действуют общественные советы. Я долгие годы возглавляю такой совет при Черновицкой государственной администрации. Последнее время являюсь членом коллегии областной администрации. Практика местного самоуправления предусматривает обязательные консультации с общественностью, проведение общественных слушаний и референдумов. Несмотря на то, что все они прописаны, само гражданское общество не способно этими инструментами пользоваться, поскольку они требуют ресурсных затрат, а также подготовки — информационной, кадровой, финансовой.

Никто в Украине не доволен сложившейся системой местного управления и самоуправления: одни — в силу того, что власть недостаточно вертикализирована; другие — в силу того, что властная вертикаль проникает слишком глубоко; третьи не довольны тем, что европейские нормы провозглашены, но не всегда действуют; четвертые — тем, что органы ведут борьбу за ресурсы по неустановленным правилам (черный лоббизм, попрошайничество, использование землячества). Все это делает органы местного самоуправления очень уязвимыми, нестабильными и далеко не такими эффективными, как этого хотели бы граждане тех или иных территорий. С одной стороны, местным органам не хватает полномочий и финансов, с другой — они вынуждены выполнять то, что говорит им центр даже тогда, когда они с указаниями не согласны. В этом случае действует прокуратура, которая жестко меняет решения местных советов. Действуют механизмы бюджетного влияния: за плохое поведение та или иная территория может оказаться без ресурсов. Все это приводит к тому, что волны централизации и децентрализации меняются в пользу централизационных тенденций. Правительство Януковича ничего реально не сделало для развития децентрализации, а наоборот — преуспело в развитии централизационных тенденций. Хотя все равно местное самоуправление сохраняет достаточно широкий управленческий автономизм и специфику своей деятельности.

Продолжение следует