Правовое регулирование защиты животных в Беларуси: международные подходы и белорусская практика

Предлагаем вашему вниманию анализ, посвящённый основным международным стандартам защиты животных и развитию профильного законодательства в Беларуси. Текст также содержит выводы и рекомендации.

Правовое регулирование защиты животных находится на стыке различных отраслей права. Охрана животного мира и окружающей среды, нормы об использовании природных ресурсов, правовое регулирование охоты, составляющие предмет регулирования экологического права, далеко не исчерпывают вопросы защиты животных. Гражданское право относительно животных как объекта гражданского оборота, нормы о предотвращении жестокого обращения с животными в уголовном законодательстве, ветеринарное и сельскохозяйственное право, порядок использования животных в медицинских исследованиях, разнообразные положения, регулирующие порядок содержания животных в домашних условиях и политику в отношении безнадзорных животных, условия содержания в зоопарках, многие иные правовые нормы других отраслей права, так или иначе, затрагивают вопросы, связанные с защитой животных. Таким образом, на теоретическом уровне мы можем определить защиту животных как комплексную область правоотношений, регулируемую различными отраслями права.

Особо следует отметить, что развитие правового регулирования в этой области только начинается. Процессы выработки национальных правовых подходов и международных стандартов происходят под влиянием современных наработок биоэтики и с учетом мощного давления движения в защиту животных. В рамках этого движения заметную позицию занимают сторонники концепции прав животных, настаивающие на использовании в целях защиты животных подходов и механизмов, наработанных в ХХ веке в сфере защиты прав человека (например, предложения о введении омбудсменов по правам животных, адвокатов для представления интересов животных в суде и в целом признания правосубъектности живых существ, не относящихся к человеческому роду). В некоторых странах эти теоретические подходы нашли свое воплощение на практике и, например, в Швейцарии [1] и Испании мы можем говорить уже не о «защите животных», а о «защите прав животных» на национальном уровне.

1. Основные международные стандарты

Однако в целом международный опыт правового регулирования и выработки стандартов защиты животных демонстрирует качественно иной подход: в качестве задачи ставится не защита прав животных, но защита благополучия животного мира и предотвращение жестокого и иного ненадлежащего обращения с животными, в том числе с одомашенными. Впервые такой закон был принят в Англии в 1822 году, а сейчас законы о защите животных приняты во многих странах мира [2].

1.1. Защита животных на уровне ООН

Международные стандарты в этой области только формируются. Организации, выступающие за благополучие животных, проводят кампанию по принятию Всеобщей декларации о благополучии животных (UDAW) Организации Объединённых Наций. Проект декларации призывает Организацию Объединенных Наций признать животных живыми существами, способными испытывать боль и страдания, и признать, что благополучие животных является важным вопросом в рамках социального развития стран мира [3]. Существует декларация о правах животных, принятая на уровне ЮНЕСКО 15 октября 1978 года: она устанавливает, что животные не должны подвергаться плохому обращению или жестоким действиям [4]. Принятая в 1973 году Конвенция по международной торговле видами дикой флоры и фауны, находящимися под угрозой исчезновения, подписана 112 странами (в том числе и Республикой Беларусь [5]) и запрещает вывоз определенных видов диких животных и растений из регионов их обитания.

1.2. Защита животных в рамках Совета Европы

Европа значительно дальше продвинулась в области выработки международных стандартов защиты животных. На нашем континенте в рамках Совета Европы принята Европейская конвенция о защите позвоночных животных, используемых для экспериментов или в иных научных целях [6] которая декларирует нравственные обязанности человека перед всеми животными и заявляет о необходимости уменьшить страдания животных при опытах на них, поскольку животные способны испытывать боль и страх [7] (на 14 ноября 2013 года ее подписали 27 стран [8]), Европейская конвенция о защите животных, предназначенных на убой [9] (на 14 ноября 2013 года ратифицирована 25 субъектами, в том числе Европейским Союзом, еще 5 государств подписали конвенцию, но пока не ратифицировали ее [10]), Европейская конвенция о защите содержащихся на фермах животных [11] (на 14 ноября 2013 года ратифицирована 33 субъектами, в том числе Европейским Союзом, еще 2 государств подписали конвенцию, но пока не ратифицировали ее [12]), а также Европейская конвенция о защите животных при международной перевозке, принятая в 1968 году [13] и пересмотренная в 2003 году (пересмотренный вариант на 14 ноября 2013 года ратифицирована 11 субъектами, в том числе Европейским Союзом, еще 9 государств подписали конвенцию, но пока не ратифицировали ее [14]).

Особое значение из зоозащитных договоров Совета Европы для Беларуси имеет подписанная и ратифицированная нашей страной Конвенция о сохранении животного мира и природной среды обитания в Европе [15] (вступила в силу для 51 страны, в том числе для не входящих в Совет Европы Марокко, Туниса, Сенегала, Буркина Фасо, а так же для Республики Беларусь и Европейского Союза [16]). Эта конвенция вступила в силу для Республики Беларусь 1 июня 2013 года [17]. Особое внимание в ней уделяется защите видов фауны и флоры, включая мигрирующие, которым угрожает исчезновение или же они серьезно истощаются. Страны, подписавшиеся документ, обязуются принимать все необходимые меры для сохранения сред обитания видов дикой флоры и фауны, в том числе осуществлять контроль загрязнения окружающей среды.

1.3. Европейская Конвенция о защите домашних животных

Однако наибольшее значение для выработки общеевропейских стандартов защиты животных имеет разработанная в рамках Совета Европы Европейская Конвенция о защите домашних животных [18], открытая для подписания 13 ноября 1987 года и вступившая в силу 1 мая 1992 года. Особо следует отметить, что данная конвенция хотя и разработана Советом Европы, но может быть подписана так же государствами, не входящими в Совет Европы, а значит и Республикой Беларусь.

Конвенция содержит достаточно высокие стандарты защиты животных, возможно в силу этого ее подписание даже государствами Совета Европы нельзя назвать массовым: на 12 мая 2010 года конвенция подписана и ратифицирована 23 государствами (Австрия, Азербайджан, Бельгия, Болгария, Германия, Греция, Дания, Италия, Кипр, Латвия, Литва, Люксембург, Норвегия, Португалия, Румыния, Сербия, Турция, Украина, Финляндия, Франция, Чехия, Швейцария, Швеция) еще одна страны подписали, но пока не ратифицировали Конвенцию (Нидерланды) [19]. Совсем недавно, 18 сентября 2013 года Конвенция была ратифицирована Украиной [20].

Целью Конвенции является защита непосредственно животных и их потребностей. Однако, некоторые нормы (п.7 преамбулы, п. 2, 3 статьи 2 и др.) одновременно направлены на защиту здоровья и жизни человека. Конвенция состоит из трех частей: преамбула, основные положения (1-14 статьи), оперативные положения (15-23 статьи) [21]. В преамбуле перечисляются цели и мотивы заключения конвенции, их можно разделить на три группы: 1 — моральные обязательства человека, 2 — интересы человека, которые ставятся под угрозу в связи с увеличением популяции домашних животных и отсутствия норм их содержания, 3 — обеспечение благополучия самих животных. Под домашними животными в Конвенции подразумевается «любое животное, которое содержит или собирается завести человек, в частности, в его домашнее хозяйство, для собственного удовольствия и дружеского общения». Из этого определения исключены животные, содержащиеся для производства пищевых продуктов, шерсти, кожи или меха или для других сельскохозяйственных целей, экспериментальных или других научных целей, в зоопарках, цирках, на выставках. Тем не менее, Конвенция предусматривает возможность включения их в внутреннее законодательство.

Непростым был вопрос о диких животных: с одной стороны, включение позволило бы ликвидировать правовой пробел, а с другой, это могло бы рассматриваться как признание возможности использовать этих животных в качестве домашних. Было принято решение о включение статей (ст. 2 пункт 2, ст. 4 пункт 3, ст. 14), обеспечивающих достаточные гарантии в отношении сохранности диких животных, взятых из их естественной среды.

В Конвенции закреплен принцип, согласно которому стороны могут, с одной стороны, принимать более строгие внутренние законодательства о защите домашних животных, а с другой стороны, расширять применение различных положений к животным, которые не были прямо упомянуты в Конвенции.

Основные принципы содержания животных названы в статье 3: никто не имеет права причинять животному боль, страдания или ущерб, и никто не может бросить домашнее животное. Правила содержания животных накладывают на каждого, кто постоянно или временно присматривает за животным, обязанность обеспечивать его водой, едой, физической нагрузкой, предпринимать меры по предотвращению побега.

В комментарии к данной статье говорится, что обязательства распространяются на всех служащих, вынужденных присматривать за животными, если это является их постоянной или профессиональной обязанностью. Заводчики (селекционеры) обязаны заботиться о физическом и психическом здоровье потомства и родителей, а также не допускать передачи негативных поведенческих моделей (агрессивность) или наследственных дефектов (таких как, например, прогрессивная атрофия сетчатки, приводящая к слепоте).

Статья 6 преследует цель избежать приобретения домашних животных детьми в возрасте до 16 лет без согласия родителей или лиц, осуществляющих родительские обязанности, поскольку это может привести к отказу от животного, который запрещен в соответствии с требованиями статьи 4. Поскольку дрессировка может быть источником стресса для животных, Конвенция в статье 7 накладывает ограничения на некоторые методы: методы, которые подразумевают причинение животному страдания, а также могут наносить увечья (если животное будет вынуждено превысить свои естественные способности).

Под приютом для домашних животных Конвенция подразумевает некоммерческое учреждение, где домашние животные могут содержаться в большом количестве. Такие учреждения могут принимать бездомных животных, если это предусматривается национальным законодательством и/или административными мерами.

Первое предложение статьи 8 пункта 1 является переходным положением, которое предусматривает, что по состоянию на день, когда Конвенция вступает в силу, все лица, занимающиеся торговлей, коммерческим разведением или содержанием домашних животных, или содержащие приют, должны в сроки, установленные каждой стороной, поставить в известность об этом компетентные органы. Второе предложение предусматривает, что после вступления Конвенции в силу, любые намерения начать подобную деятельность должны быть объявлены компетентным органам. Компетентный орган решает, выполняются ли основные требования Конвенции и может ли быть в связи с этим продолжена или начата деятельность.

Конвенцией признается, что некоторые виды деятельности (реклама, выставки, соревнования) могут привести к причинению вреда животным, но они не запрещаются, если соблюдены условия, обеспечивающие их благополучие, перечисленные в пункте 3 статьи 4 и в статье 14. Кроме того, пункт 2 запрещает, среди прочего, допинг животных для увеличения или уменьшения их активности.

Статья 10, о хирургических операциях, была сформулирована таким образом, чтобы сделать акцент на запрет хирургических вмешательств, которые в основном проводятся по эстетическим соображениям или для личного удобства владельца или заводчика. В статье говорится о купировании хвоста, ушей, оглушении, удалении ногтей и зубов. Скрутка крыльев, которая является одним из методов для препятствия полетов, проводится недостаточно часто для упоминания ее в пункте 1; так же решено было не признавать татуировку хирургической процедурой. Таким образом, запрещены все хирургические операции, за исключением препятствующих размножению или проводимых по рекомендации ветеринара или в интересах самого животного (например, удаление прибылых пальцев). Операции должны проводиться ветеринаром под наркозом, если могут причинить боль животному, или уполномоченным лицом в соответствии с внутренним законодательством, если анестезия не требуется. В соответствии с принципом Конвенции о предотвращении страданий животного его умерщвление должно проводиться врачом или ветеринаром, имеющим специальные знания и навыки. Исключение делается для чрезвычайных обстоятельств, при которых внутренним законодательством разрешено убийство одного лица другим (самооборона), а также если убийство животного призвано прекратить его страдания. Методы убийства, которые должны быть запрещены, перечислены в пункте 2 (удушение, убийство током). Исключения при отлове, содержания и усыплении распространяются на программы чрезвычайной помощи, установленные правительствами для борьбы с зоонозными заболеваниями, такими как бешенство.

Глава III посвящена мероприятиям для защиты бездомных животных. Конвенцией устанавливается, что если власти считают необходимым сократить популяцию бездомных животных, они должны принять законодательные или административные меры для сокращения с соблюдением принципа гуманности. Убийство животных не становится обязанностью государства, но его правом, при условии соблюдения основных принципов. В этой же главе указывается на необходимость поощрения нашедших бездомных собак и кошек сообщать об этом в компетентные органы.

В Конвенции уделено внимание и обязанностям государств способствовать проведению образовательных и информационных программ. Было решено, что целей Конвенции о защите домашних животных будет легче добиться, если представители сторон будут иметь возможность встречаться для наблюдения за осуществлением положений, либо для разработки общих и скоординированных программ в области защиты животных. Для того чтобы избежать создания ещё одного межправительственного органа для этой цели, было высказано пожелание обеспечить возможность сторон проводить консультации в рамках существующих структур Совета Европы [22].

1.4. Модельный закон СНГ «Об обращении с животными»

Другим международным стандартом, который представляет интерес для Беларуси, является разработанный в рамках модельного законодательства Содружества независимых государств модельный закон «Об обращении с животными», принятый межпарламентской ассамблеей государств-участников СНГ 31 октября 2007 года [23]. Данный рекомендательный акт предлагает в качестве модели доя использования в национальном законодательстве достаточно всеобъемлющий подход к защите животных: он определяет правовые основы обращения с животными, направлен на их защиту от жестокого обращения, на обеспечение безопасности, иных прав и законных интересов граждан при обращении с животными (домашние животные, животные-компаньоны, животные, используемые в культурно-зрелищных мероприятиях, служебные животные, лабораторные животные, дикие животные.).

В качестве объекта защиты модельный закон дает следующее определение безнадзорных животных: пригульный скот и другие потерявшиеся, сбежавшие, брошенные или иным образом оставшиеся без попечения людей домашние животные, животные-компаньоны, животные, используемые в культурно-зрелищных мероприятиях, лабораторные и служебные животные. Кроме того, дано удачное определение жестокого обращения с животными — побои, истязания, разрушение мест обитания, нарушение зоотехнических, зоогигиенических, ветеринарно-санитарных норм и правил, иное действие (бездействие), влекущие за собой увечье, травму, истощение от длительного голодания или гибель животных, жестокое умерщвление животных, а также иные действия, противоречащие установленным законодательством правилам и принятым в обществе нормам гуманного отношения к животным. Жестокое умерщвление животных — умерщвление животных без применения предназначенных для этого ветеринарных препаратов (в том числе наркотических), зарегистрированных в государстве, иными физическими или химическими способами, не предотвращающими страх и боль.

Модельный закон устанавливает права граждан и общественных объединений в области защиты животных. В отношении животных закон не использует термин «права животных», но достаточно удачно вводится категория «требования при обращении с животными». Среди них есть запреты, исключения из запретов и специальные требования к отдельным категориям животных и при совершении особых действий (создание новых пород, в том числе при помощи генной инженерии, ветеринарная помощь и перевозка животных, дрессировка и научные эксперименты)

Запрещаются проведение боев животных, а также организация и проведение культурно-зрелищных мероприятий, целью которых является нанесение травм и увечий животным, умерщвление животных, сопровождающихся наблюдением за их страданиями, в том числе за предсмертной агонией. Запрещаются пропаганда жестокого обращения с животными и призывы к жестокому обращению с животными, а также изготовление, распространение и публичный показ кино-, видео- и фотоматериалов, демонстрирующих жестокое обращение с животными. Установлен порядок осуществления просвещения граждан в области обращения с животными, порядок лицензирования отдельных видов действий с животными и платежей, связанных с обращением с животными, а так же особые требования к гражданско-правовым сделкам, предметом которых являются животные, и осуществлению вещного права в отношении них.

Определены основные принципы обращения с животными, а отдельная глава определяет условия содержания, регистрации, выгула, применимые к животным в целом, и к отдельным их категориям. Отдельная статья устанавливает обязанности владельца по отношению к животным, которые содержаться в населенных пунктах (в том числе в случае отказа от животного и невозможности его передачи новому владельцу сдавать животное в приют для животных или в пункт временного содержания животных либо передавать его в ветеринарную службу или в пункт временного содержания животных для умерщвления в соответствии с требованиями), которые также распространяются и на лиц, осуществляющих выгул, транспортировку, временное содержание и уход.

Отдельная глава посвящена регулированию численности безнадзорных животных и функционированию приютов для животных. В том числе регулируются цели и порядок отлова, его способы, условия содержания отловленных животных и обязанности организаций, осуществляющих отлов. Организации по отлову животных обязаны своевременно информировать население в печатных изданиях, других средствах массовой информации или иным доступным способом о планируемых мероприятиях по отлову безнадзорных животных, о местонахождении пунктов содержания и приютов, вести учет отловленных безнадзорных животных и предоставлять заинтересованным лицам сведения об этих животных. Дикие животные, находящиеся на территории населенных пунктов и представляющие опасность для здоровья и (или) имущества граждан, имущества организаций, подлежат отлову организациями по отлову животных и возвращению в естественную среду их обитания.

Установлены допустимые цели и порядок умерщвления животных. Запрещается умерщвление животных способами, приводящими к их гибели от удушья, перегрева, переохлаждения, применения курареподобных препаратов, аммиака и его растворов, препаратов группы миорелаксантов, и иными болезненными способами.

Модельный закон определяет приют для животных как имущественный комплекс, специально предназначенный и оборудованный для содержания животных-компаньонов, изъятых или иным образом отчужденных, найденных или переданных из пункта временного содержания животных, а также помещенных их владельцами на определенное время. В отличие от приюта, пунктом временного содержания животных является имущественный комплекс, специально предназначенный и оборудованный для временного содержания изъятых или иным образом отчужденных животных, а также найденных или отловленных безнадзорных животных. Пункты временного содержания и приюты могут функционировать в режиме платного оказания услуг.

Приюты для животных могут создаваться местными органами власти государства, общественными объединениями, а также иными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (собственники приюта). Создание приютов для животных в жилых домах не допускается. Собственник приюта или уполномоченные им лица обязаны в десятидневный срок с момента создания приюта опубликовать в местных средствах массовой информации сведения о местонахождении приюта и количестве в нем мест для животных. Отношения между собственником приюта для животных или уполномоченными им лицами и владельцем животного-компаньона, временно поместившим это животное в приют для животных, определяются договором. Если по истечении пяти дней со дня извещения организации, осуществляющей регистрацию животных в данном населенном пункте, о приметах поступившего в приют для животных безнадзорного животного-компаньона не нашелся владелец этого животного, право распоряжения им переходит к собственнику приюта, который может отчуждать это животное за плату или безвозмездно гражданам или юридическим лицам, желающим его приобрести. Собственник приюта или уполномоченные им лица обязаны вести учет животных-компаньонов, поступивших в приют, с обязательным фиксированием даты поступления этих животных, от кого и каким образом они поступили в приют, и иных данных. Модельный закон устанавливает обязанности собственника приюта в отношении надлежащего обращения с животными, которые содержаться в приюте, в том числе в части обеспечения ветеринарной помощи.

Устанавливается право граждан и общественных объединений создавать приюты для животных, а также учреждать фонды с целью финансирования создания и функционирования приютов для животных и с иными целями в области обращения с животными, предусмотренными уставами этих фондов. Средства, поступающие в счет обязательных платежей в области обращения с животными, в соответствии с законодательством государства могут направляться на создание и содержание пунктов временного содержания животных, приютов для животных, оборудование площадок и других мест для выгула животных-компаньонов, осуществление мероприятий по регулированию численности безнадзорных животных, в том числе их контрацепцию и (или) биостерилизацию, а также на иные цели в области обращения с животными.

2. Развитие профильного законодательства Республики Беларусь

Экологическое право Беларуси, несмотря на недолгий период развития, формируется достаточно динамично. Тем не менее, сегмент именно охраны животных в экологическом законодательстве развивается однобоко: существуют законодательные акты, касающиеся охраны объектов дикого животного мира, но в отношении иных категорий животных преимущественно присутствуют лишь нормы об ответственности за жестокое обращение с животными. Актов, сопоставимых с Европейской конвенцией либо модельным законом СНГ в белорусском законодательстве нет.

2.1. Развитие защиты животных в Беларуси советского периода

Впервые защита животных стала предметом правового регулирования белорусского законодательства в 1988 году, когда указом Президиума Верховного Совета БССР № 2177-ХІ была установлена ответственность за жестокое обращение с животными.

В соответствии с указом, в Кодекс об административных правонарушениях была введена статья 103-1 «Жестокое обращение с животными», согласно которой жестокое обращение с животными, повлекшее их гибель или увечье, а равно истязание животных влекло предупреждение или наложение штрафа в размере до двадцати минимальных заработных плат. Примечательно, что эта статья была размещена в главе 9 КоАП «Административные правонарушения в сельском хозяйстве. Нарушения ветеринарно-санитарных и карантинных правил» (статьи 97 — 103/1) от 6 декабря 1984 года [24]. Рассмотрение дел по данной категории правонарушений было отнесено к ведению административных комиссий при исполкомах, а правом составлять протоколы в отношении правонарушителей были наделены органы МВД, должностные лица органов, осуществляющих государственный и ведомственный контроль за охраной и использованием животного мира, другими лицами, уполномоченными на то исполнительными комитетами районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских Советов народных депутатов, народными дружинниками, общественными инспекторами охраны природы.

Одновременно Уголовный кодекс 1960 года был дополнен статьей 225 [1] «Жестокое обращение с животными», согласно которой жестокое обращение с животными, повлекшее их гибель или увечье, а равно истязание животных, совершенные лицом, к которому в течение года была применена мера административного взыскания за такие же действия, наказывалось исправительными работами на срок до шести месяцев или штрафом.

2.2. Основополагающие законы Республики Беларусь о защите животных

Следующим шагом в развитии национального законодательства стал Закон Республики Беларусь «Об охране и использовании животного мира» от 19 сентября 1996 года [25]. В нем были заложены подходы, которым руководствуется и современное белорусское законодательство в этой области: предметом охраны в данном законодательном акте были исключительно дикие животные, которые и были отнесены к категории «животный мир», а «отношения в области охраны и рационального использования сельскохозяйственных и других домашних животных, а также диких животных, содержащихся в неволе и используемых в хозяйственных, научных, культурно-просветительных и иных целях» были отнесены к предмету регулирования отдельного законодательства, которое, однако, так и не было принято.

В 2007 году указанный закон был заменен на новый Закон Республики Беларусь «О животном мире» от 10 июля 2007 года [26]. Несмотря на принятие нового акта законодательства, подход включения в понятие животного мира лишь диких животных был сохранен: согласно данному закону, животный мир — это охраняемый компонент природной среды, возобновляемый природный ресурс, представляющий собой совокупность всех диких животных, постоянно обитающих на территории Республики Беларусь или временно ее населяющих, в том числе диких животных в неволе. Таким образом, произошло лишь незначительное расширение предмета охраны — в него были дополнительно включены лишь дикие животные, находящиеся в неволе, но не домашние, служебные, безнадзорные либо сельскохозяйственные животные. Правовое регулирование охоты, то есть поиска, выслеживания, преследования, попытки добычи или добычи охотничьих животных, обитающих в условиях естественной свободы [27], регулируется отдельно в соответствии с принятыми в развитие закона «О животном мире» актами охотничьего законодательства.

Таким образом, действующий профильный акт законодательства — Закон Республики Беларусь «О животном мире» — не охраняет значительное число животных, что создает достаточно большую правовую лакуну. Домашние, служебные и сельскохозяйственные животные остаются без правовой охраны, а в равной степени без правовой защиты остаются безнадзорные животные. Они не охраняются, и лишь в незначительной степени обращение с ними регулируются законодательством о ветеринарии, зоотехнике, гражданским правом и т. д. .

2.3. Ответственность за жестокое обращение с животными в Беларуси и иные нормы административной и уголовной ответственности, связанные с животными

В то же время белорусское законодательство об ответственности за жестокое обращение с животными продолжило развиваться независимо от законодательства об охране животного мира. В Кодекс об административных правонарушениях от 21 апреля 2003 года [28] (вступил в силу 1 марта 2007 года) была введена статья 15.45. «Жестокое обращение с животными», согласно которой жестокое обращение с животными, повлекшее их гибель или увечье, а равно истязание животных, влекут наложение штрафа в размере от десяти до тридцати базовых величин или административный арест. Таким образом, введение в законодательство об административных правонарушениях административного взыскания в виде ареста за жестокое обращение с животными и исключение предупреждения стало очевидным ужесточением административной ответственности за данную категорию правонарушений. Правом составлять протоколы по данной статье были наделены должностные лица администраций районов в городах и сельских, поселковых, районных, городских и областных исполнительных комитетов, должностные лица органов, осуществляющих ведомственный контроль за охраной и использованием животного мира. Правом рассматривать дела данной категории был наделен суд. Примечательно, что возраст административной ответственности по данной категории бел был определен с 14-ти лет.

Однако опыт свидетельствует, что использование данной статьи на практике сопряжено со значительными сложностями, далеко не все зафиксированные зоозащитными организациями случаи жестокого обращения с животными приводят к привлечению виновных к административной ответственности [29].

Следует отметить, что наряду с указанной статьей в КоАП 2003 года были введены ряд иных статей, имеющих отношение к охране животного мира, а в некоторых случаях и иных животных: статья 10.4. «Нарушение права государственной собственности на животный мир», статья 15.9. «Нарушение режима охраны и использования особо охраняемых природных территорий», статья 15.33. «Незаконные вывоз из Республики Беларусь или ввоз в нее диких животных и дикорастущих растений», статья 15.38. «Нарушение ветеринарных правил», статья 15.44. «Выпас домашних животных в неустановленных местах», статья 15.46. «Уклонение от проведения мероприятий по предупреждению болезней животных» и некоторые другие.

Среди них особое значение имеет статья 15.32. КоАП «Нарушение требований законодательства об охране и использовании животного мира». Эта статья имеет характер бланкетной нормы, то есть ссылается на правовой порядок, установленный в настоящее время законом «О животном мире» и связанными с ним подзаконными актами (например, нарушение требований к содержанию и (или) разведению в неволе диких животных, их транспортировке и др).

Статья 15.47. КоАП «Нарушение правил содержания домашних и (или) хищных животных» так же сформулирована как бланкетная норма: нарушение правил содержания собак, кошек и (или) хищных животных — влечет предупреждение или наложение штрафа в размере от одной до пятнадцати базовых величин; то же нарушение, повлекшее причинение вреда здоровью людей или имуществу, — влечет наложение штрафа в размере от десяти до тридцати базовых величин или административный арест.

Однако, наряду с усилением и диверсификацией административной ответственности, в уголовном законодательстве Беларуси произошло ослабление защиты животных от жестокого обращения: специальный раздел 9 Уголовного кодекса Республики Беларусь от 9 июля 1999 года [30] «Преступления против экологической безопасности и природной среды» не содержал статьи, аналогичной 225 [1] «Жестокое обращение с животными» из УК 1960 года. В этом разделе была предусмотрена ответственность за преступлениями против экологической безопасности и природной среды, под которыми признаются совершенные умышленно или по неосторожности общественно опасные деяния, причинившие или могущие причинить вред земле, водам, недрам, лесам, животному и растительному миру, атмосферному воздуху и другим природным объектам, отнесенным к таковым законодательством об охране окружающей среды, независимо от форм собственности: Статья 263 «Умышленные уничтожение либо повреждение природных комплексов или объектов особо охраняемых природных территорий», статья 264 «Нарушение режима охраны и использования особо охраняемых природных территорий», статья 284 «Нарушение ветеринарных правил» и некоторые другие.

В раздел Уголовного кодекса, касающийся преступлений против мира и безопасности человечества была включена статья 131 «Экоцид», то есть умышленное массовое уничтожение растительного или животного мира, либо отравление атмосферного воздуха или водных ресурсов, либо совершение иных умышленных действий, способных вызвать экологическую катастрофу.

2.4. Защита животных по Гражданскому кодексу

Важная норма, косвенным образом охраняющая животных от жестокого обращения, содержится в Гражданском кодексе Республики Беларусь от 7 декабря 1998 года [31]: Статья 137 «Животные» устанавливает, что к животным применяются правила об имуществе, если иное не установлено законодательством и не вытекает из особенностей этого объекта, причем при осуществлении прав не допускается жестокое обращение с животными, противоречащее принципам гуманности.

Статьи 231-233 Гражданского кодекса регулируют права и обязанности заинтересованных лиц и правовой режим безнадзорных животных: лицо, задержавшее безнадзорный или пригульный скот или других безнадзорных домашних животных, обязано возвратить их собственнику, а если собственник животных или место его пребывания неизвестны, не позднее трех дней с момента задержания заявить об обнаруженных животных в орган внутренних дел или орган местного управления и самоуправления, которые принимают меры к розыску собственника.

На время розыска собственника животных они могут быть оставлены лицом, задержавшим их, у себя на содержании и в пользовании либо сданы на содержание и в пользование другому лицу, имеющему необходимые для этого условия. По просьбе лица, задержавшего безнадзорных животных, подыскание лица, имеющего необходимые условия для их содержания, и передачу ему животных осуществляет орган внутренних дел или орган местного управления и самоуправления.

Лицо, задержавшее безнадзорных животных, или лицо, которому они переданы на содержание и в пользование, обязаны их надлежаще содержать и при наличии вины отвечают за гибель и порчу животных в пределах их стоимости. Если в течение шести месяцев с момента заявления о задержании безнадзорных домашних животных их собственник не будет обнаружен или сам не заявит о своем праве на них, лицо, у которого животное находилось на содержании и в пользовании, приобретает право собственности на них. При отказе этого лица от приобретения в собственность содержавшихся у него животных они поступают в коммунальную собственность и используются в порядке, определяемом органом местного управления и самоуправления. В случае явки прежнего собственника животных после перехода их в собственность другого лица, прежний собственник вправе при наличии обстоятельств, свидетельствующих о сохранении к нему привязанности со стороны этих животных или о жестоком либо ином ненадлежащем обращении с ними нового собственника, потребовать их возврата на условиях, определяемых по соглашению с новым собственником, а при недостижении соглашения — судом. В случае возврата безнадзорных домашних животных собственнику лицо, задержавшее животных, и лицо, у которого они находились на содержании и в пользовании, имеют право на возмещение их собственником необходимых расходов, связанных с содержанием животных, с зачетом выгод, извлеченных от пользования ими.

Согласно статье 242 Гражданского кодекса, в случаях, когда собственник домашних животных обращается с ними в явном противоречии с установленными законодательством правилами и принятыми в обществе нормами гуманного отношения к животным, эти животные могут быть изъяты у собственника путем их выкупа лицом, предъявившим соответствующее требование в суд. Цена выкупа определяется соглашением сторон, а в случае спора — судом.

В части наследственного права статья 1055 Гражданского кодекса предусматривает возможность возложения на одного или нескольких наследников по завещанию обязанности осуществлять содержание принадлежавших наследодателю животных, надзор и уход за ними. Такая же обязанность может быть возложена на исполнителя завещания при выделении наследодателем части имущества для исполнения им возложения.

2.5. Иные законодательные акты, затрагивающие защиту животных

Отдельные нормы, относящиеся к охране животных, которые не относятся к категории диких, содержатся в Законе Республики Беларусь «О ветеринарной деятельности» от 2 июля 2010 года [32]. В частности, дается определение животных-компаньонов, что имеет значение для использования ветеринарных правил при транспортировке и реализации животных (животные-компаньоны — животные, к которым человек испытывает привязанность и которых содержит в домашних условиях без цели извлечения доходов для удовлетворения потребностей в общении, в эстетических и воспитательных целях, а также собаки-поводыри, охотничьи собаки и ловчие птицы). В развитие этого законодательного акта принимаются разнообразные санитарно-ветеринарные правила и инструкции.

2.6. Правила содержания домашних собак и кошек

Важным документом, регулирующим правовой режим домашних и безнадзорных животных, являются «Правила содержания домашних собак, кошек, а также отлова безнадзорных животных в населенных пунктах Республики Беларусь», установленные постановлением правительства от 4 июня 2001 года № 834 [33]. Данный документ пришел на смену еще советским «Порядку регистрации и отлова собак, кошек и других хищных животных в населенных пунктах Белорусской ССР» и «Санитарно-гигиенические нормы содержания собак, кошек и других хищных животных в населенных пунктах Белорусской ССР», которые действовали с 1981 года.

В правилах устанавливаются требования по содержанию домашних собак, кошек, их регистрации, а также отлову безнадзорных животных в населенных пунктах Республики Беларусь. На основании этих правил некоторыми местными органами власти приняты локальные нормативные акты [34]. Правила содержания иных животных, помимо собак и кошек, законодательством не определены.

Владельцы собак, кошек обязаны строго выполнять санитарно-ветеринарные нормы и правила их содержания, обеспечивать безопасность людей, не допускать загрязнения этими животными общедоступных мест. При соблюдении указанных требований разрешается содержать собак, кошек в занимаемой одной семьей отдельной квартире, но не более двух животных в отдельной квартире многоквартирного жилого дома. В квартире, где проживает несколько нанимателей (собственников), не более одного животного на семью нанимателя (собственника) при согласии всех совершеннолетних граждан, проживающих в квартире. Так же этими правилами регулируется содержание собак, кошек в зооуголках, «живых» уголках школ, детских дошкольных и внешкольных учреждений, оздоровительных и санаторно-курортных учреждений, станций юннатов и экологических станций и т. п.

Владельцы собак, кошек обязаны соблюдать требования правил, а также технических нормативных правовых актов по профилактике бешенства; в трехдневный срок ставить в известность организации, осуществляющие регистрацию животных, а также ветеринарное учреждение по месту постоянного проживания о приобретении, продаже, гибели, пропаже, перемене места жительства или сдаче собаки, кошки; доставлять домашних собак, кошек в ветеринарные учреждения для обследования и прививок против бешенства согласно требованиям действующего ветеринарного законодательства; выводить в случае надобности собак из квартир или иных изолированных помещений, а также с изолированных территорий в места общего пользования на коротком поводке и в наморднике, за исключением щенков в возрасте до трех месяцев и декоративных собак ростом до 25 сантиметров в холке, которых можно выводить на поводке без намордника; производить выгул собак в местах, отведенных для этих целей местными исполнительными и распорядительными органами; своевременно вносить установленные для владельцев собак сборы.

Владельцам собак, кошек запрещается: приводить собак, кошек в магазины, на предприятия общественного питания и бытового обслуживания населения, в школы и детские дошкольные учреждения, в общественные здания, парки, скверы, на стадионы, рынки, а также на животноводческие фермы (требование не распространяется на собак-поводырей); выгуливать собак на придомовых территориях; содержать незарегистрированных животных. Правилами запрещается несовершеннолетним выгуливать собак потенциально опасных пород.

Контроль за соблюдением правил содержания собак, кошек осуществляется местными исполнительными и распорядительными органами. Собаки, кошки подлежат регистрации в течение трех дней со дня приобретения, щенки и котята должны быть зарегистрированы в возрасте от 3 до 3,5 месяца. При регистрации собак, кошек их владельцам выдается регистрационное удостоверение и жетон установленного образца, который должен быть постоянно прикреплен к ошейнику животного. Регистрация собак, кошек производится организациями, определенными местными исполнительными и распорядительными органами. Регистрация собак потенциально опасных пород производится только при наличии у владельца справки о прохождении соответствующего обучения. В отношении этой категории собак действует постановление министерства сельского хозяйства и продовольствия «О некоторых вопросах разведения, содержания, ввоза в Республику Беларусь, а также обучения владельцев потенциально опасных пород собак» от 12 декабря 2001 года, к которому приложен соответствующий перечень пород.

Организации, осуществляющие регистрацию собак, кошек, обязаны ознакомить под роспись их владельцев с настоящими Правилами, а также санитарными и ветеринарными правилами. Расходы по регистрации собак, кошек оплачиваются их владельцами в размерах, установленных облисполкомами и Минским горисполкомом. Контроль за своевременной регистрацией собак, кошек, принадлежащих гражданам, осуществляется в порядке, установленном местными исполнительными и распорядительными органами.

2.7. Правила отлова безнадзорных животных (собак и кошек)

Согласно тому же документу («Правила содержания домашних собак, кошек, а также отлова безнадзорных животных в населенных пунктах Республики Беларусь», утвержденные постановлением правительства), безнадзорные собаки, кошки в населенных пунктах (в том числе с ошейниками, жетонами и в намордниках) подлежат отлову. Отлов собак, кошек в населенных пунктах производится в целях предотвращения заболеваний людей и животных бешенством, иными инфекционными и паразитарными заболеваниями, а также предупреждения контакта безнадзорных животных с людьми и животными. Отловом собак, кошек в населенных пунктах занимаются определенные местными исполнительными и распорядительными органами организации, в которых создаются бригады из проинструктированных работников. Мероприятия по отлову собак, кошек проводятся по графикам, согласованным с местными исполнительными и распорядительными органами, и по заявкам организаций, осуществляющих эксплуатацию жилищного фонда и (или) предоставляющих жилищно-коммунальные услуги, и других организаций. Основанием для подачи заявок является наличие безнадзорных животных на обслуживаемой территории, а также обращения граждан и поступившие предложения санитарно-эпидемиологической или ветеринарной служб о необходимости проведения отлова животных. Учет принятых и отловленных собак, кошек производится организациями, занимающимися отловом безнадзорных животных. Дальнейшее использование таких животных осуществляется в порядке, определяемом соответствующим местным исполнительным и распорядительным органом.

Отловленные собаки, кошки, имеющие регистрационные жетоны, содержатся в течение пяти суток в пунктах временного содержания животных, о чем ставится в известность владелец животного. Собаки, кошки в течение пяти дней возвращаются владельцам (кроме животных больных или подозрительных на заболевание бешенством, а также контакт с которыми повлек обращение за антирабической помощью) при подтверждении ими своих прав и после оплаты полной стоимости затрат на содержание животных. Очевидно, что данная норма правил вступает в противоречие с указанными выше нормами Гражданского кодекса о шестимесячном сроке предъявления прав на отловленных безнадзорных животных.

В исключительных случаях по решению местных исполнительных и распорядительных органов допускается отстрел безнадзорных животных.

Организации, осуществляющие эксплуатацию жилищного фонда и (или) предоставляющие жилищно-коммунальные услуги, ветеринарные и санитарные службы проводят анализ результатов мероприятий по отлову безнадзорных собак, кошек и при необходимости вносят предложения об отлове животных в соответствующие организации.

Захоронение трупов животных производится в порядке, определенном техническими нормативными правовыми актами, в местах, предназначенных для этих целей.

2.8. Порядок отлова, отстрела, содержания и эвтаназии безнадзорных животных

В дальнейшем в развитие этого акта Министерством жилищно-коммунального хозяйства было утверждено Положение о порядке деятельности организаций по отлову, отстрелу, содержанию и эвтаназии безнадзорных животных в Республике Беларусь от 29 декабря 2001 года [35]. Оно регулирует порядок создания, состав, территорию деятельности бригад по отлову безнадзорных животных, а так же порядок учета и содержания отловленных животных, в том числе в случае наличия при них жетона регистрации.

Специалисты по отлову животных обязаны соблюдать принципы гуманности при отлове и транспортировке животных; производить отлов безнадзорных собак, кошек при помощи обездвиживающих препаратов, зарегистрированных в Республике Беларусь, сетей, сачков, ловушек, а также других средств и приспособлений, не наносящих вреда здоровью животных и физических травм; принимать от населения ненужных животных для последующей эвтаназии; доставлять безнадзорных животных на специально оборудованный пункт приема и предварительного содержания в день отлова; подбирать трупы собак, кошек и других животных; доставлять безнадзорных собак, кошек, покусавших людей, а также животных, контакт с которыми повлек обращение за антирабической помощью, подозрительных на заболевание бешенством, в ветеринарные службы для осмотра. Бригадам по отлову безнадзорных животных запрещается отлавливать безнадзорных животных без заявок заинтересованных организаций; снимать собак с привязи у магазинов, аптек, предприятий коммунально-бытового обслуживания и так далее; использовать приманки и другие средства отлова без рекомендаций государственной ветеринарной службы; присваивать себе отловленных животных, а также продавать или передавать их частным лицам или организациям. Очевидно, что формулировка последнего запрета явно противоречит нормам Гражданского кодекса.

Эвтаназия безнадзорных животных в организациях производится в специально оборудованных помещениях. Работа по эвтаназии должна вестись под контролем ветеринарного врача. Только по его разрешению животное может быть подвержено эвтаназии или оставлено на определенный срок для наблюдения и постановки диагноза. Для эвтаназии могут быть использованы различные химические, фармакологические средства, не вызывающие беспокойства животных, зарегистрированные в Республике Беларусь для этих целей и прошедшие проверку в Белорусском центре по контролю, испытаниям и стандартизации препаратов и кормовых добавок.

Примечательно, что норма об ответственности членов бригад за возможные нарушения в своей деятельности сформулирована со ссылкой на недействующую редакцию Кодекса об административных правонарушениях (установлена ответственность со ссылкой на статью кодекса 1984 года).

2.9. Гуманная эвтаназия

В течение нескольких лет общественные объединения по защите животных (в том числе ООБЗЖ «Абаронiм жыццё», ООЗЖ «Зоосвет», ООЗЖ «Эгида») неоднократно обращались в Министерство сельского хозяйства и продовольствия по вопросу необходимости пересмотра действующих Методических указаний по гуманной эвтаназии животных [36]. В некоторых случаях зоозащитным общественным объединениям удавалось добиться изменения практики, в том числе отмены использования препаратов, причиняющих страдания животным [37].

2.10. Опыт разработки законодательного акта об обращении с животными

Завершая данный обзор национального правового регулирования защиты животных хотелось бы отметить, что попытки принятия комплексного законодательного акта, предпринятые в этом веке в Беларуси, пока не привели к успеху. Белорусский парламент трижды делал попытки принятия закона «Об обращении с животными», но во всех случаях законопроект был отозван из-за несовпадения мнений ключевых заинтересованных сторон. Долговременная разработка и рассмотрение проекта закона «Об обращении с животными» велась с 2001 года, в октябре 2004 года он был принят в первом чтении, но подготовка ко второму чтению завершилась безрезультатно — законопроект вызвал критику общественных объединений и был отозван президентом.

Вторая попытка, также безуспешная, была предпринята в 2007 году по инициативе депутатов парламента — но на этот раз о нецелесообразности разработки законопроекта заявил секретариат Совет безопасности и администрация президента.

Третий законопроект был принят в первом чтении 28 ноября 2011 года, в том числе активное участие в процессе разработки принимали представители общественности [38]. При подготовке к рассмотрению законопроекта во втором чтении планировалось уточнить термин «дикие животные», «питомник», уточнить и перечень потенциально опасных пород собак, которых нельзя будет содержать в квартирах [39]. Следует отметить, что при разработке законопроекта активно использовались предложения, содержащиеся в модельном законе СНГ, а так же его примерная структура построения. Но законопроект был отозван депутатами в ноябре 2012 года [40] в связи с мнением администрации президента о преждевременности принятия такого закона (хотя ранее указом президента такой закон был предусмотрен планом разработки законопроектов на 2011 год).

Показательно, что одним из основных вопросов, препятствующих принятию законопроекта, стала целесообразность введения уголовной ответственности за жестокое обращение с животными, против чего выступила прокуратура, научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь и Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь (один из их аргументов — реально малое количество случаев применения существующей административной ответственности за жестокое обращение с животными по статье 15.45 КоАП) [41].

Зоозащитники активно отстаивали уголовную ответственность, которая, кстати, имелась и в принятом в первом чтении в 2004 году законопроекте. Представители зоозащитных организаций неоднократно заявляли, что предложенный в 2011 проект закона не обеспечивает защиту животных от жестокого обращения. причем многие профильные общественные объединения выразили удовлетворение тем, что данный законопроект не стал законом. С точки зрения некоторых общественных объединений, закон должен был быть документом, регламентирующим охрану всех животных (домашних, сельскохозяйственных, бездомных, спортивных, охотничьих и т. д.), принципы их существования в цивилизованном мире людей, основанные на гуманности, разумности, а не явиться программой уничтожения, в основном, собак и кошек, в том числе имеющих хозяев. На их взгляд, составители проекта закона не учли ни мнение общественности, ни опыт Европы по вопросу обращения с животными, не продумали последствия исполнения проекта закона [42].

В итоге Беларусь не имеет теперь профильного комплексного акта законодательства о защите животных или об обращении с животными.

3. Выводы и рекомендации

Таким образом, в белорусском законодательстве об охране животных сложилась в настоящий момент парадоксальная ситуация: законодательство об административной и уголовной ответственности за причинение вреда животным развито, разнообразно и предусматривает большое число составов, имеется соответствующее законодательство о собственности на животных, а в то же время профильное законодательство об охране животных затрагивает лишь незначительную их часть: диких и находящихся в неволе диких животных.

3.1 В силу комплексности проблем, касающихся защиты животных, необходимо системное регулирование, которое включало бы в себя закон «О защите животных» либо «Об обращении с животными». Негативный опыт прошлых двенадцати лет свидетельствует, что для разработки подобного закона необходимо предварительное согласование позиций всех основных зоозащитных организаций и иных заинтересованных субъектов. Такой законодательный акт мог бы защитить домашних и безнадзорных животных, а так же служить поводом к развитию законодательства в этой сфере. В том числе он мог бы определить понятие жестокого обращения с животными, порядок создания и функционирования приютов, порядок отлова, содержания, возвращения владельцам либо уничтожения безнадзорных животных, а так же проведения опытов и экспериментов с животными.

3.2 Конвенция Совета Европы и модельное законодательство СНГ могут стать основой для разработки подобного всеобъемлющего акта правового регулирования. В связи с этим представляется целесообразным подписание Беларусью Европейской Конвенции о защите домашних животных до разработки национального профильного закона, с тем, что бы приступить к его подготовке уже с учетом позитивной европейской практики.

3.3. Имеет место ряд очевидных противоречий между нормами Гражданского кодекса относительно прав собственника безнадзорных либо пропавших животных и Правилами содержания домашних собак, кошек, а также отлова безнадзорных животных в населенных пунктах Республики Беларусь, а так же Положением о порядке деятельности организаций по отлову, отстрелу, содержанию и эвтаназии безнадзорных животных в Республике Беларусь.

3.4. Очевидно, что указанные правила и положения не дают возможности собственнику реализовать установленный Гражданским кодексом режим шести месяцев розыска пропавшего животного. Необходимо привести Правила и Положение в соответствие с требованиями статей 231-233 Гражданского кодекса, в том числе удалив из Положения запрет на передачу отловленных животных частным лицам и организациям.

3.5. Нормы Положения о порядке деятельности организаций по отлову, отстрелу, содержанию и эвтаназии безнадзорных животных в Республике Беларусь в части ответственности работников бригад по отлову безнадзорных животных необходимо привести в соответствие с действующей редакцией Кодекса об административных правонарушениях, указав в качестве меры ответственности статью 15.45 КоАП «Жестокое обращение с животными».

3.6. Составление протоколов об административных правонарушениях по статье 15.45 КоАП «Жестокое обращение с животными» надлежит передать в ведение должностных лиц органов внутренних дел, что позволить преодолеть латентность данной категории правонарушений.

Ссылки и примечания: