Белорусская база реформ: рекомендации для будущих исследований

Основной задачей базы является «выдача» справочной информации по уже существующим проектам исследователям, которые заинтересованы и/или уже занимаются разработкой реформ по различным направлениям. База включает в себя полный набор информации по конкретным проектам, начиная от сроков реализации и заканчивая финансированием и предполагаемой институцией-имплементатором. В общем и целом программная оболочка помогает исследователям более эффективно выполнять следующие задачи:

1. Эффективно использовать в своей работе уже существующие наработки реформ и избегать «дублирования» концепций и содержания проектов в тех областях, где проекты завершены и актуальны до сих пор.

2. Выявлять секторы и отрасли, ранее незатронутые вниманием независимых и государственных экспертов, либо требующие «обновления» проектов реформирования в силу их морального устаревания или структурного сдвига в самой отрасли или секторе.

3. С большей точностью определять необходимых бенефициаров и содержание самих проектов для гарантии их имплементации.

Подробный анализ проектов Белорусской базы реформ ранее был проведен в статье Валерии Костюговой Белорусская база реформ, опубликованной на сайте «Наше мнение». Анализ содержит весьма детальную информацию по классификации проектов, имплементаторам и разработчикам и т. д., а также содержит ряд неоценимых рекомендаций для разработчиков будущих проектов. В данной статье мы бы хотели дополнить уже проведенный анализ применительно ко второму пункту списка, данного выше. Иными словами, сейчас нам необходимо проанализировать, какие отрасли и сектора не были затронуты проектами реформировании и/или модернизации, либо участие в них негосударственных экспертов отсутствует или минимально.

Следует также отметить, что база реформ не является полностью исчерпывающей относительно списка всех существующих предложений (как от государственных институций, так и от независимых и международных организаций). При «наполнении» базы в первую очередь учитывались недавно разработанные проекты, так или иначе несущие в себе модернизационную составляющую. Посему приведенный ниже анализ также не может считаться всеобъемлющим, но может потребовать уточнений и дополнений. Однако мы надеемся, что он сможет оказать посильную помощь в определении дальнейших направлений разработки проектов реформ.

Итак, распределение ныне внесенных в базу проектов по институции-разработчику показано на диаграмме 1. Наибольшее количество проектов разработаны ЕС, МВФ, Всемирным банком и ПРООН.

Диаграмма 1. Распределение проектов по институции-разработчику

Диаграмма 2. Отраслевое и секторальное распределение проектов

Таким образом, сейчас мы можем соотносить проработанность сфер в различных институциях.

Социальная политика и экономика

Сектор социальной политики демонстрирует значительно больший охват со стороны международных организаций и государственных институций, нежели со стороны НГО. Несомненно, это обусловлено в первую очередь тем, что и международные организации, и государство разрабатывают в первую очередь проекты, на которые изначально предполагается выделение финансирования, что повышает вероятность «возникновения» проекта самого по себе и его успешной имплементации.

Тем не менее, если рассматривать проекты всех институций как предложения реформы, возможно отметить следующее.

1. Сфера социальной политики действительно в меньшей степени проработана исследователями из НГО, нежели международными организациями и государством.

2. Тематика проектов НГО демонстрирует некоторый «перекос». Большинство проектов касается пенсионной системы и преодоления бедности в Беларуси. Кроме того, проекты НГО зачастую предлагают достаточно общие рекомендации по реформированию. В то же время проекты государства и международных организаций имеют гораздо большую дифференциацию по целевым группам и более четко очерчивают предполагаемые действия по достижению целей и задач проекта. Кроме того, такие проекты имеют более широкий тематический охват, ориентируясь, в первую очередь, на узкотематические направления (например, борьба с туберкулезом), а также имея в себе инфраструктурную составляющую.

По тематическим направлениям проекты социальной политики распределяются следующим образом:

— Международные организации: бедность и социальная интеграция (6 проектов), здравоохранение (2 проекта), борьба с торговлей людьми (1 проект), водоснабжение и энергосбережение (2 проекта).

— Государство: здравоохранение (2 проекта), образование (1 проект), охрана труда (1 проект), демография (1 проект), общая социальная защита (1 проект).

То же самое, хотя и в меньшей степени, относится и к проектам в сфере экономики. Негосударственными институциями в достаточной мере разработаны и постоянно обновляются проекты структурных реформ экономики, в первую очередь благодаря экспертам центров ИПМ и CASE-Беларусь. В то же время государственные проекты и проекты международных организаций почти всегда а) пишутся без «закладывания» в них пунктов, касающихся институциональных изменений, б) относятся к узким секторам экономики (например, к регулированию условий ведения бизнеса). Проекты НГО более комплексны и зачастую предполагают изменение структуры экономического регулирования и институциональную реформу.

Тематическая структура проектов в сфере экономики выглядит следующим образом:

— Международные организации: развитие предпринимательства (3 проекта), приватизация (2 проекта), макроэкономическая стабилизация (6 проектов), финансовый сектор (2 проекта), политика доходов (1 проект), внешнеэкономическая деятельность (1 проект).

— НГО: приватизация (1 проект), макроэкономическая политика (4 проект), пенсионная система (2 проекта), развитие частного сектора (1 проект).

— Государство: инновации (3 проекта), внешнеэкономическая деятельность (1 проект), развитие частного сектора (1 проект).

Управление и политика

Сфера государственного управления в одинаковой степени мало покрыта как международными организациями, так и НГО. Очевидным аутсайдером здесь оказывается государство, проекты реформ в сфере управления у которого по понятным причинам отсутствуют.

Несмотря на малое количество проектов в этой категории, для нее выполняются закономерности, описанные выше: проекты НГО комплексны (к примеру, реформа местного самоуправления), в то время как международные организации «бьют» по узким специфическим темам (контроль за складированием и хранением стрелкового оружия, экологический менеджмент, повышение качества управления на местном уровне и т. д.).

Проекты в области политики разработаны исключительно политическими партиями и скорее представляют собой предложения по изменению институционального дизайна политического режима в Беларуси, и базируются на основе программ партий и движения. Актуальность таких проектов, несомненно, достаточно высока, однако встают серьезные вопросы о перспективах их имплементации в обозримом будущем. Кроме того, обновление политических программ происходит довольно редко, посему некоторые из содержащихся в них предложений морально устарели и не отражают существующих проблем.

НГО: реформа политической системы (1 проект)

Политические партии и движения: реформа политической системы (4 проекта), усиление потенциала гражданского общества (1 проект), преодоление кризиса и рыночная реформа (2 проекта).

Управление:

— Международные организации: институциональный потенциал (2 проекта), управление границами (1 проект), экологический менеджмент (1 проект), двустороннее сотрудничество (1 проект).

— НГО: местное самоуправление (1 проект)

Инфраструктура и энергоэффективность

Инфраструктурные проекты и проекты по повышению энергоэффективности являются самым слабым местом независимых экспертов. По сути, такие проекты отсутствуют, за исключением лишь двух проектов по реформе ЖКХ, разработанных ИПМ и БНФ. Эти проекты, в то же время, касаются скорее изменения структуры управления жилищно-коммунальным хозяйством, и, фактически, должны быть занесены в категорию «управление». Плюс, проекты не обновлялись уже достаточно давно (проект ИПМ датируется 2008 годом), а проект БНФ стал неактуален после внесения поправок в жилищный кодекс 2 марта 2013 года. В свою очередь, проекты, направленные на повышение энергоэффективности разрабатываются только международными организациями.

Тематическое распределение проектов следующее:

Инфраструктура:

— Государство: развитие транспорта и транзитного потенциала (6 проектов), развитие телекоммуникаций (1 проект).

— Международные организации: дорожная инфраструктура (1 проект), инфраструктура образования и здравоохранения (1 проект).

Энергоэффективность:

— Международные организации: повышение энергоэффективности (3 проекта), использование местных источников топлива (1 проект).

Выводы и заключения

Исходя из краткого анализа тематической структуры проектов, добавленных в Белорусскую базу реформ, и учитывая предыдущий анализ, мы можем сделать следующие выводы и заключения.

1) Вероятность имплементации конкретного проекта возрастает в том случае, его область его действия строго локализована.

2) Большинство проектов, разработанных НГО и политическими партиями и движениями, носит комплексный характер, предполагающий структурные и/или институциональные изменения. Это не отменяет актуальности и важности самих проектов, а также необходимости их имплементации, однако, в ближайшей перспективе ставит под вопрос возможность этого. Строго локализованные проекты НГО с узкими целевыми группами и четкими целями и задачами обладают большими шансами на реализацию (чаще всего — через сотрудничество с международными организациями и непосредственно государством).

3) Наименее затронутыми НГО сферами являются инфраструктура, управление и энергоэффективность. Остальные секторы покрыты в достаточной мере, однако в их отношении необходимо учитывать положения, изложенные в пунктах 1 и 2.

4) Для повышения актуальности через соответствие разрабатываемых проектов проектам государства (и международных организаций) для НГО была бы полезной активизация работы в следующих направлениях: дорожная и энергетическая инфраструктура, здравоохранение, (государственное) управление, социальная политика.

[1] Негосударственные организации в данном анализе специально не разбиваются на отдельные институции, поскольку нас интересует анализ «непокрытости» секторов НГО в целом.