Белорусский институт стратегических исследований (Вильнюс) и Бюро солидарности с Беларусью представляет итоги предварительного сбора базы реформ для Беларуси. Результатом работы в течение трех месяцев стала справочная база реформ в открытом доступе (http://reformsby.eu) и оценка перспектив модернизации политико-экономической системы Беларуси на основании накопленного опыта.
Анализ собранных данных позволяет утверждать, что в отсутствие стрессогенных факторов развития белорусской политико-экономической модели, на воплощение и успех могут рассчитывать преимущественно те проекты реформ, область действия которых строго локализована, и не влечет в краткосрочной перспективе мультипликационного эффекта для всей системы. Некоторым исключением из этого общего правила являются инфраструктурные проекты.
Собранные в базе данные позволяют:
— использовать базу как справочник готовых предложений
— избегать дублирования экспертной работы, более эффективно распределять усилия экспертных коллективов
— выявить секторы, отрасли, оказавшиеся незатронутыми вниманием государственных органов, международных и независимых организаций в плане модернизации
— экспертным группам при работе над программами реформ более точно определять исполнителей и бенефициаров своих предложений, возможные институциональные и ресурсные издержки реализации реформ, более конкретно определять этапы реформ и их последовательность.
Содержание Базы реформ
На этом этапе собраны 92 проекта реформ в различных областях политико-экономической системы, предложенных государственными, негосударственными и международными организациями за последние 20 лет.
База открыта для пополнения. Для того, чтобы добавить свои проекты реформ, необходимо зарегистрироваться (процедура регистрации очень простая) по адресу http://reformsby.eu и добавить свой проект — желательно в соответствии с разработанным составителями базы модулем. Составители базы заинтересованы в участии и помощи заинтересованных организаций.
Авторская структура базы пока не отражает действительного соотношения предложенных программ модернизации. Сбор базы осуществлялся слишком короткий срок (июль–ноябрь 2012 г), и все существующие программы реформ охватить не удалось. К примеру, внимание экспертов в отношении правительственных программ фокусировалось в основном на актуальных программах преобразований, не затрагивая принятых в предыдущие годы.
Собранных данных достаточно для представления о проделанной экспертной работе в направлении реформирования различных сфер политической, экономической жизни Беларуси, активности основных акторов этого процесса, ширины охвата трансформационных программ, выявления основных закономерностей. Часть проектов представлена на русском и английском языках, часть только на русском (в основном правительственные и белорусских политических движений), часть только на английском (Всемирный банк).
Вместе с тем, представляется необходимым продолжить работу по сбору базы реформ. Это позволит более эффективно достигать первоначальных целей составителей базы.
На 25 ноября 2012 года в базе представлены проекты реформ международных организаций — МВФ, ПРООН, Всемирного банка, Case-Belarus (не менее 40), международных фондов (5), государственных органов (26), бизнес-союзов (3), независимых организаций (7), политические движения (11).
Диаграмма 1. Распределение проектов реформ по организациям-составителям
Информация о проектах реформ
Вся информация о проектах реформ собрана в базе на основе модуля, включающего в себя:
— Название программы,
— Данные об организации-авторе проекта,
— Ссылки на документ проекта/программы,
— Организация-имплементатор,
— Область/сектор на модернизацию/трансформацию которых нацелен проект,
— Основное содержание проекта (проблемы, цели и задачи, предложения, ожидаемые результаты,
— Ключевые слова и категория,
— Степень имплементации проекта
Разработанный модуль позволяет получить ключевую информацию о проекте с минимальными затратами времени, легко обнаружить проект в базе по любому из параметров — область, автор, исполнитель, и, при необходимости, ознакомиться с проектом более подробно.
Содержательно проекты реформ охватывают большинство сфер/секторов государственной социальной политики, экономической политики, экологии, имеются также реформы управления, взаимодействия разных секторов гражданского общества. Нельзя сказать, что имеется серьезный дефицит программ модернизации по критически важным направлениям.
Диаграмма 2. Распределение базы реформ по секторам
Можно отметить общую закономерность — большинство проектов, составленных и реализующихся в сотрудничестве с правительством, носят более конкретный характер как в отношении объектов преобразований, так сроков исполнения программ. Напротив, проекты преобразований, предлагаемые независимыми организациями чаще носят более абстрактный характер. Что вполне обусловлено их спецификой — как правило, они адресованы будущему правительству страны.
Наиболее конкретный характер из представленных в базе носят проекты Всемирного банка. Как правило они предметно очерчены — строго определена область, которую они затрагивают, четко обозначен имплементатор проекта, основные этапы реализации проекта, сроки их исполнения, часто также указаны конкретные объекты приложения модернизационных усилий.
Представленные в базе государственные программы в основном также весьма подробно конкретизированы и детализированы. Однако в правительственных программах не всегда ясны источники финансирования, и, кроме того, зачастую не имеется взаимосвязанного этапирования решения проблем (например: http://reformsby.eu/ru/doc66). Значительная часть правительственных программ распределяет мероприятия между ведомствами (т. е. Не имеется скоординированного проектного менеджмента), что, вероятно, также неблагоприятно сказывается на исполнении программ.
Программы преобразований собраны в базе таким образом, чтобы поиск по ней был максимально удобным для пользователей.
Первый уровень разделения — область, на преобразование которой нацелен проект или программа. Это:
Экономическая, секторальная и социальная политика
Правосудие и внутренние отношения
Политический диалог и реформы
Второй уровень — разделение по организации-составителю проекта.
Кроме того, для облегчения поиска государственные программы и проекты международных организаций внесены в две отдельные категории первого уровня.
Основные закономерности
Наиболее важным при анализе собранной базы данных представлялось выявить факторы, позитивно воздействующие на степень имплементации проектов.
С этой целью к проектам, собранным в базе, были добавлены дополнительные атрибуты, соответствующим основным гипотезам. С целью проверки гипотезы, в соответствии с которой наиболее полно реализовываться должны те проекты, которые инициированы государственными органами, а наименьшие шансы на реализацию имеют проекты, исходящие от гражданского общества и политических объединений, проекты были разделены на 4 категории (субъект-инициатор проекта): (1) государственные органы, (2) международные организации, (3) негосударственное объединение, (4) политическое объединение.
Затем проекты были разделены на 4 категории в зависимости степени реализации: (1) Реализация не начиналась; (2) программа выполнена формально (в некоторых пунктах или позициях) — сюда попали проекты, которые частично исполнены в каких-то конкретных пунктах и/или реализация которых производилась паллиативными средствами в тем, чтобы она не оказывала существенного воздействие на общую политико-экономическую ситуацию. (3) Программа выполнена частично — сюда попали проекты, исполнение которых приближается или превышает половину предусмотренных мероприятий. (4) Программа выполнена или почти выполнена.
К примеру, 2-ю степень имплементации мы присвоили программе МВФ по трансформациям бюджетно-налоговой политики и финансовой системы, предусматривающая стабилизацию уровня долга, рационализацию государственных расходов, пенсионную реформу, структурные реформы, создание Банка развития как главного оператора кредитования государственных программ.
Многим госпрограммам присвоены 2-я и 3-я степени; причем — поскольку значительная их часть стартовала относительно недавно и рассчитана на более длительный период — невысокие оценки по большей части обусловлены переносом целых фрагментов из программ на более поздний срок (другой этап). При этом все проекты Всемирного банка получили оценку 4, то есть исполнены. Иными словами, фактор авторство госорганов при реализации программ трансформации, как выяснилось, не является во всех случаях решающим фактором.
Поскольку сравнительные сопоставления степени реализации проектов с категорией автора проекта не подтвердили первоначальную гипотезу, всем проектам был добавлен еще один дополнительный атрибут, а именно: характер самих планов/рекомендаций, которые очевидно различаются по степени конкретности-всеобщности (абстрактности). В данном случае мы использовали контент-анализ соответствующих документов. Категория «локальный проект» была присвоена программам, нацеленным на преобразование на уровне конкретного населенного пункта. Категория «узкий сегмент» — тем программам, реализация которых не предусматривает быстрого мультипликативного эффекта для соседних сфер и/или среднесрочного эффекта для несвязанных напрямую областей. Категорию «сегментный проект» получили проекты, реализация которых способна произвести быстрый эффект не только на область воздействия самого проекта, но и на связанных с сектором преобразований отрасли/области. И наконец, категорию «системный проект» поучили проекты, изначально нацеленные на серьезные изменения в белорусской социально-экономической модели, реализация которых перевела бы ее в краткосрочной перспективе в другую категорию как в рамках политических и экономических категорий, так и в разнообразных международных рейтингах.
Присвоение этого атрибута показало, что все «системные» проекты в аспекте реализации получили оценку 1 или 2. В настоящий момент базе таких проектов 9 (5 подготовлены международными организациями с участием белорусских государственных органов, 4 политическими партиями и движениями), 8 из них получили оценку 1. То есть исполнение этих проектов было заморожено, а один был частично реализован в наименее важных пунктах. «Сегментные» проекты, подготовленные международными организациями или государственными органами, исполнены формально либо частично (всего 13, категории реализации 2 и 3). В базе также 22 проекта, подготовленных негосударственными организациями, 18 из них не реализованы (категория 1), 4 (автор — Институт приватизации и менеджмента) реализованы в некоторых пунктах (категория 2). Наконец, наиболее успешно реализованы «локальные» и «узко сегментные» проекты — все они получили оценки 3 и 4. В базе таких проектов 48, почти все они подготовлены Всемирным банком, ПРООН, государственными органами.
Таким образом, модернизация в настоящих белорусских условиях наиболее вероятна в наиболее узком понимании этого термина — как техническое усовершенствование объектов. Вместе с тем, следует отметить, что содержательно модернизационные программы правительства, независимых экспертов и политических движений в части экономических рекомендаций не так сильно различаются между собой. Так, имеющиеся в базе программы правительства, Института приватизации и менеджмента и БНФ по реформе жилищно-коммунального хозяйства совпадают во многих пунктах.
Основные выводы проведенного анализа:
(1) Наибольшего успеха в реализации достигают строго локализированные или конкретизированные проекты
(2) Участие, а не авторство государственных органов в составлении программ является важным фактором успеха проекта
Между тем, некоторые факторы не были включены в анализ.
Предположительно, на успех исполнения проекта также должны оказывать влияние еще 3 фактора: определенность и гарантированность финансирования программы, давление не поддающихся коррекции факторов, качество проектного менеджмента.
По предварительным оценкам нельзя сказать, что вопрос финансирования является решающим: многие государственные программы с определенными источниками финансирования получили невысокие оценки в аспекте реализации. Программы МВФ, располагающие целевым финансированием, были исполнены по преимуществу либо формально, либо частично. Причем, предположительно, на степень реализации программ МВФ в значительной степени повлиял экономический кризис — наилучшее движение в степени имплементации рекомендаций МВФ отмечается именно по тем направлениям, по которым у правительства просто не было альтернатив. Это касается девальвации, сокращения бюджетных расходов, замедления роста оплаты труда и т. д. Как только появились альтернативные возможности, по всем этим направлениям был совершен откат.
В связи с фактором давления необходимости можно упомянуть также программы Института приватизации и менеджмента, значительная часть которых из представленных в базе составлена еще в 2003 году. Некоторые из них, такие как Реформа налоговой системы или Реформа банковской системы оказались исполнены в довольно высокой степени, но в течение 2009–2011 гг, и в основном в той их части, которая совпадала рекомендациями МВФ или требованиями бизнес-союзов.
Вполне вероятно, что отсутствие комплексного проектного менеджмента негативно влияет на реализацию программ, принятых правительством к исполнению (речь идет о программах, инициированных самим правительством, и о проектах, осуществляемых совместно с международными организациями).
В случае продолжения работы по сбору и анализу базы реформ для Беларуси представляется важным:
Проверить выявленные в ходе первого этапа закономерности на более широкой базе данных;
Попытаться определить влияние определенности финансирования, давления необходимости и качество проектного менеджмента на успешность реализации программ трансформаций;
Составить рекомендации экспертам, исходя из выявленных закономерностей.
В подготовке базы данных реформ приняли участие: Александр Автушко-Сикорский, Анастасия Терещенко, Александр Сергеюк, Аркадий Нестеренко, Валерия Костюгова.