Олигархические сети вместо государственных институтов

7 мая после инаугурационной церемонии, обставленной с византийской пышностью, Владимир Путин в третий раз занял президентской кресло, переместив тем самым центр принятия стратегических решений из Правительства в Кремль. В этот же день распался и правящий тандем В. Путина и Д. Медведева [1]. Администрации президента (АП) с возвращением Путина увеличилась на 481 человека, достигнув 3100 сотрудников. Глава АП Сергей Иванов объяснял ее увеличение расширением действующих управлений (например, в Управлении внутренней политики появилось 16 департаментов вместо шести) и созданием пяти новых управлений для обеспечения деятельности новых помощников президента, перешедших с ним из Правительства. Распухание аппарата было предопределено, т. к. поменявшись местами, Путин и Медведев не поменялись аппаратами, а каждый потащил за собой старых членов своих команд [2]. С ликвидацией тандема роль АП в принятии политических решений значительно выросла, однако она, как и Правительство, является техническим органом президентской власти. Сегодня ведущая роль в выработке политического курса в России принадлежит не государственным институтам, а неформальным олигархическим сетям, действующим под патронажем верховного арбитра Путина.

Страна неформальных правил

Россия — страна неформальных правил, которые доминируют над формальными процедурами и противоречат им. Право действует в этой стране избирательно и локально, а законы служат в первую очередь инструментом защиты власти и привилегий элитных групп. Приоритет неформальных правил над формальными политическими институтами (конституция, законы, партии, выборы, парламент, президент, правительство) подтверждается успехом первой рокировки Путина и Медведева. Многие аналитики в свое время выражали сомнение по поводу возможности сохранения за Путиным роли «верховного арбитра» во внутриэлитных разборках после его переезда из Кремля в Белый дом, т. к. по Конституции РФ объем полномочий председателя Правительства несравнимо меньше объема полномочий президента. Высказывались и предположения, что после ухода Путина с поста президента вся властная конструкция просто «подвиснет», и поэтому ее трансформация неизбежна.

Однако подобные сомнения оказались напрасными. Режим оказался центрирован не на институте президента, а на конкретной личности президента. Перемещение Путина на должность премьер-министра не нарушило устойчивости сложившегося за предыдущие восемь лет политического устройства. Оставив формальный пост президента, Путин сохранил властные рычаги, не будучи при этом в формальном центре власти. Но, пожалуй, самой неожиданной оказалась реакция общества. Потеря Путиным статуса главы государства никак не отразилась на его рейтинге. По данным опросов «Левада-Центра» на протяжении всего президентского срока Медведева большинство россиян не без оснований считало, что власть сосредоточена в руках председателя Правительства, а не президента (35 и 10% в ноябре 2011 г.).

В качестве еще одного примера приоритетности неформальных правил могут служить последние карьерные перемещения самой влиятельной после Путина фигуры российской политики Игоря Сечина. В правительстве Путина профессиональный переводчик с португальского занимал должность заместителя председателя Правительства и курировал топливно-энергетический комплекс (ТЭК). В состав кабинета Медведева он не вошел, не нашлось для него должности в обновленной Путиным президентской администрации. Но без работы Сечин не остался: 23 мая он был назначен президентом государственной нефтедобывающей компании «Роснефть» («наследницы» активов нефтяной империи Ходорковского ЮКАС). Казалось бы, перемещение из кресла заместителя председателя Правительства в кресло президента «Роснефти» существенно ограничит административный ресурс Сечина, но 15 июня Путин своим указом образовал Комиссию по стратегическому развитию ТЭК и экологической безопасности с очень обширными полномочиями [3]. Возглавил ее сам президент, а ответственным секретарем комиссии стал Сечин. В результате правительственная Комиссия по вопросам ТЭК, которую после ухода Сечина в «Роснефть» возглавил вице-премьер Аркадий Дворкович, стала стремительно терять свое влияние. Это следует из состава президентской комиссии, куда помимо нефтяников вошли все ключевые министры. Пикантность ситуации и в том, что в президентской комиссии, где Сечин — ответственный секретарь, по сути определяющий работу комиссии, вице-премьер Дворкович — рядовой участник. Отметим и еще одну деталь, немыслимую в условиях рыночной экономики: руководитель нефтяной компании, т. е. субъект рынка, наделяется правом запрашивать информацию у своих конкурентов, раздавать поручения министрам, ФАС [4] и ФСБ [5].

Функции Администрации президента в Конституции РФ формально не определены. Это неопределенность и позволяет создавать комиссии с фактически неограниченными полномочиями. Не успел председатель Правительства Медведев сформировать свой кабинет, как у него из-под контроля уже вывели 30% российского ВВП. Этот факт означает также и то, что, во-первых, зона ответственности экс-президента Медведева по-прежнему определяется не Конституцией, а личными неформальными договоренностями с Путиным, во-вторых, произошел распад правящего тандема, поскольку Путин де-факто поставил начальника над кабинетом Медведева в сфере ТЭК.

Сеть на вертикаль

«Если формальные институты слабы, — отмечает российский политолог Николай Петров, — а на месте многих из них — симулякры, что же обеспечивает существование и функционирование, пусть неэффективное, огромного государственного организма? Эту функцию выполняютсети, иногда более формальные, принимающие вид субститутов; а иногда менее формальные, включая криминальные» [6]. Иными словами, слабость формальных институциональных правил и правового государства в целом компенсируется внутриэлитными неформальными сетями. Знаменитая путинская «вертикаль власти», представляющая на деле пучок ведомственных вертикалей, — это и есть иерархизированные олигархические сети.

В свое время Мануэль Кастельс применительно к Евросоюзу ввел в оборот понятие «сетевое государство». Ему также принадлежит авторство концепции «сетевого общества». По Кастельсу, сетевое государство характеризуется совместным использованием власти в рамках некоей сети. В нашем случае сетевой характер государства следует понимать иначе — как перехват внутриэлитными сетями части функций государства, принадлежащих формальным институтам. Эта форма неформального опосредования интересов олигархических элит, с одной стороны, способствует стабилизации и большей гибкости российской политической системы с помощью включения в процесс принятия решений мощных интересов. Но, с другой стороны, оказываются исключенными и дефектными формальные демократические институты. Результатом является, возможно, относительно стабильный, но гибридный авторитарный режим, имитирующий представительную демократию. Этой системе не хватает не только демократической включенности. Она так же не дает возможности укорениться в России нормам и правилам демократического представительства, ответственности, отзывчивости и тем самым разрушает ее и без того слабые демократические институты.

Один из бывших путинских советников президент Фонда эффективной политики Глеб Павловский обращает внимание на то, что Путин в последнее время стал часто использовать слово «команда» [7]. «Команда Путина» — это по сути большая патрон-клиентельная группа Путина, состоящая преимущественно из его друзей и близких знакомых. Он создал им условия для обогащения. Он лично занимался отбором кандидатов в миллиардеры и олигархи. И в этом нет ничего удивительного. В России традиционно вертикаль власти выстраивалась по принципу личной преданности. «Первая попытка Ельцина, — по мнению Г. Павловского, — оказалась малоуспешной, как мы знаем. Путинская попытка оказалась в итоге еще менее успешной, потому что теперь это люди, которые не могут отклеиться от бюджета. Они полюбили государство, они — бюджетные патриоты, они — большие бюджетные патриоты» [8].

В тоталитарном государстве принятие решений происходит относительно просто и быстро. Однако даже при ограниченном экономическом и политическом плюрализме, как сейчас в авторитарной России, возникает необходимость в согласительных процедурах и механизмах. Здесь таится самое слабое место российской политической системы. В посттоталитарном СССР (брежневская эпоха) для этого существовали авторитетные формальные институты — партийные бюро и пленумы партийных комитетов. Сегодня эту же роль в России стали играть сетевые механизмы вертикально-горизонтальной коммуникации с ее неформальными связями и договоренностями, со своими внутренними нормами и лояльностями. Они представляют собой совокупность основных узлов государственного управления, функции которых по существу захвачены, оккупированы («приватизированы») замкнутыми и конкурирующими друг с другом корпорациями (силовыми, производственными, финансовыми) и используются ими в своих собственных целях, весьма далеких от решения общегосударственных задач. Из-за отсутствия полноценных институтов, в частности, действенного парламента механизм публичного и единовременного согласования интересов не работает, отчего индивидуальные и групповые интересы доминируют над общесистемными. Процесс принятия решений посредством «путинского арбитража» практически неконтролируем, он закрыт, непрозрачен и сильно растянут во времени [9]. Результатом является инерционность в работе государственной машины, накопление все большего количества системных проблем и, как следствие, неэффективность государства и всей политической системы в целом.

Российская власть, несмотря на суперпрезидентскую систему правления, далека от жесткой вертикали, управляемой одним человеком (как, например, в Беларуси). «Вертикаль власти» — не более чем идеологический стереотип, искаженно отображающий реальную действительность.Российская правящая элита — это конгломерат олигархических по своему характеру патрон-клиентельных и клановых групп, которые конкурируют друг с другом за ресурсы и влияние на главу государства. И роль Путина в этой системе является особенной. Он не только главный олигарх, но и верховный арбитр и модератор, слово которого в конфликтных ситуациях является решающим. Как отмечают российские эксперты, ключевые ресурсы президента, кроме его поста, — это личные доверительные отношения с главными элитными игроками внутри и вне страны, сохраняющийся рейтинг доверия у населения. Сфера прямого контроля Путина — вопросы долгосрочных газовых контрактов, управление газовой отраслью и, собственно, «Газпром», а также контроль над системообразующими банками (ВЭБ, ВТБ, Сбербанк) [10].

Три модели сетей

В последнее время усилились дискуссии относительно того, каков основной механизм сетевого принятия решений и согласования интересов элитных групп. Наиболее популярна среди аналитиков модель «путинского политбюро». Сегодня она получила развитие в модели, названной «Политбюро 2.0» (Е. Минченко, К. Петров), которая будет рассмотрена ниже. Название же «путинское политбюро» было введено социологом Ольгой Крыштановской, сравнившей Совет безопасности с Политбюро ЦК КПСС как ареопагом вождей. На наш взгляд, данное сравнение представляется не вполне корректным, поскольку в СССР Политбюро было вершиной мощного всевластного аппарата ЦК, а не просто группой статусных политиков, как нынешний Совбез. Однако если к последнему добавить руководство АП, президиум Правительства, лидеров силового блока, крупных бюрократических («государственных») и частных олигархов, то тогда действительно можно говорить о том, что существует некая олигархическая верхушка, принимающая наиболее важные политические решения.

«Путинское политбюро», — это неформальный орган олигархической власти над страной. Он представляет собой сетевую структуру, состоящую из представителей ключевых узлов общенациональной сети и узлов ключевых корпоративных сетей. Среди таких «узлов» — Правительство и его аппарат, Администрация президента и ее аппарат, основные силовые структуры, крупнейшие госкорпорации и бизнес-группы. Именно эта сетевая структура, а не официальное правительство, и тем более не парламент, принимает под эгидой Путина важнейшие для страны решения. Помимо решения собственно управленческих задач, она нацелена в первую очередь на поддержание сложившегося внутриэлитного баланса и стабильности власти на длительный период времени.

Данная модель неформальной системы принятия решений сформировалась в середине 2000-х годов в результате перераспределения ресурсов от ряда олигархических групп первой волны к олигархам второй волны, преимущественно к бывшим силовикам («чекистам») и связанным с ними бизнесменам, разрушения медийных империй, ликвидации большинства региональных политических режимов, действовавших в логикефеодальной вольницы. Немалую роль в появлении этой модели власти сыграло создание госкорпораций.

В первое «путинское политбюро», просуществовавшее до выборов 2010–2011 годов, входило, по мнению российского политтехнолога Евгения Минченко, порядка трех десятков представителей правящей элиты (большинство из них и сейчас входит): политической, административной, силовой и бизнес-элиты. Из них десяток на правах «членов», а остальные — в качестве «кандидатов» [11]. Причем формальный статус этих особ далеко не всегда соотносится с их реальным влиянием на процесс принятия решений. Кроме того, есть еще несколько десятков человек, находящихся в орбите «членов» и «кандидатов» в члены «политбюро», которых автор данной модели называл тогда «центральным комитетом».

Поначалу схеме «путинского политбюро» недоставало функциональности. Во-первых, в отличие от Политбюро ЦК КПСС, «путинское политбюро» официально не оформлено и не проводит общих совещаний. Как справедливо заметил политолог Владимир Прибыловский, «состав политбюро партии „Путинская Олигархия“ никогда вместе не собирается. Члены и кандидаты в члены этого политбюро участвуют в принятии решений путем индивидуальных встреч с генсеком-первоолигархом (вертикаль), вырабатывают свои советы и рекомендации на клановых посиделках (горизонталь). Это все-таки в большей степени Большой Королевский Совет феодального монарха, чем политбюро тоталитарного генсека» [12]. Но тем большее поле для маневра это оставляет верховному арбитру В. Путину. Под каждую конкретную проблему Путин каждый раз собирает свою ситуативную коалицию, т. е. не все «политбюро», а лишь отдельных его «членов» и «кандидатов».

Во-вторых, модель «путинского политбюро» поначалу не учитывала разногрупповой и раздробленный характер его состава. Практически все представители «путинской олигархии» являются лидерами собственных клиентельных или клановых групп, находящихся скорее в отношениях конкуренции, нежели сотрудничества друг с другом. Зачастую именно конфликты между ними лежат в основе текущего политического процесса (politics), а результаты их разрешения определяют на «выходе» политической системы определенный политический курс (policy)

Отмеченные недостатки первоначальной схемы «путинского политбюро» частично устраняются двумя другими моделями сетевого принятия политических решений в России: «модель кремлевских башен» и «планетная». «Башенная» модель, разработанная в 2007 г. В. Прибыловским, описывает систему российской высшей власти как конгломерат относительно устойчивых и разновеликих по силе бизнес-политических «кланов» (образно говоря, башен Кремля) [13]. Популярное в России выражение «у Кремля много башен» означает, что власть далеко не однородна и состоит из примерно десяти противоборствующих олигархических группировок, сформированных на основе бизнес-, родственных, карьерных и прочих связей. Четыре наиболее крупные во второй половине 2000-х годов «башни» названы по доминирующим корпорациям: «Боровицкая башня» — «Питерские чекисты-1» И. Сечина, «Никольская башня» — «Питерские чекисты-2» Н. Патрушева-В. Иванова, Тайницкая башня — «Питерские экономисты» А. Кудрина, «Спасская башня» — «Питерские юристы» Д. Медведева [14]. Все они имеют определение «питерский», что отражает политические реалии, — в 2011 году доля выходцев из Петербурга в российском Правительстве составляла две пятых.

На наш взгляд, каждая из данных групп является скорее не кланом, а клиентелой, поскольку в их состав, как правило, входят фигуры, не имеющие друг с другом родственных связей. Однако есть и немало исключений. Так, нынешний министр обороны Анатолий Сердюков, в недавнем прошлом занимавшийся мебельным бизнесом, сделал в свое время карьеру в налоговой службе, породнившись с ее руководителем Виктором Зубковым, бывшим заместителем Путина в петербургской мэрии, а затем ставшим председателем Правительства России (2007-2008). Выделенные группы имеют сложную иерархизированную структуру. Каждая из них подвержена как внутренней конкуренции, так и союзам с другими группами.

«Планетная» модель правящей элиты, предложенная экономистом Евгением Гонтмахером, обращает внимание не столько на устойчивые связи ключевых элитных групп друг с другом, сколько на их положение относительно Путина, который играет роль центра этой системы. Если «башенная» модель можно назвать бизнес-генететической, поскольку она делает акцент на бизнес- и родственные связи, то «планетная» модель является скорее позиционно-функциональной. В однополярной системе координат, где полюсом является Путин как главный центр принятия решений, располагаются фигуры, играющие наиболее важную роль в выстроенной им политической системе. В каждый момент времени отдельные планеты, вращающиеся вокруг Путина, могут образовывать какие-то ситуативные союзы-созвездия (коалиции), но через некоторое время их может развести в разные стороны, и картина поменяется. Причем в один и тот же момент могут существовать сразу несколько ситуативных коалиций — по разным вопросам и разной конфигурации.

Первый круг наиболее близких к Путину лиц, определяющих политический курс (policy), — это те, кому «национальный лидер» абсолютно доверяет, с кем регулярно встречается и обсуждает проблемы и планы, с кем ведет общий бизнес. Это своего рода неофициальное «политбюро», или «малый королевский совет». В него входят как бизнесмены (вроде Ю. Ковальчука и Г. Тимченко), так и ключевые менеджеры (И. Сечин, С. Собянин и др.). Некоторые эксперты к этому внутреннему кругу относили в свое время и итальянского экс-премьера С. Берлускони. Второй круг образуют «младшие партнеры» — те, с кем Путин советуется, кто всегда может с ним связаться напрямую, договориться о встрече, попросить о помощи и получить ее. В их числе бизнесмены, главы ряда госкорпораций (Газпрома, РЖД, Ростехнологий и др.). Третий круг образуют «доверенные слуги», включая, прежде всего, ключевых членов Правительства и руководителей силовых и правоохранительных структур, нескольких региональных глав, в том числе лидера Чечни Р. Кадырова. Они, однако, в любой момент могут вылететь из обоймы [15].

Планетная система не статична, но динамика в ней своеобразна и может быть описана как в режиме переходов с орбиты на орбиту, которые бывают нечасто, так и в логике «входа» и «выхода». Вариантов выхода из системы всего два: почетный — в «отставники», с гарантиями защиты (например, в случаях бывшего главы АП А. Волошина или бывшего премьера М. Фрадкова), или позорный — в «предатели», без всяких гарантий (например, в случае бывшего премьера А. Касьянова или бывшего главы ФСКН [16] В. Черкесова).

Приведенные модели сетевого принятия решений являются не столько альтернативными, сколько взаимодополняющими, акцентируя внимание на разных особенностях организации российской высшей власти и разных аспектах ее функционирования. И все эти три подхода отчетливо демонстрируют (вопреки распространенному мнению среди белорусских аналитиков и политиков), что существует принципиальная разница между политическими режимами России и Беларуси. В данном случае — по такому режимному параметру, как организация власти. Белорусский режим, в отличие от российского, является не олигархическим, но персоналистким, а действующие в нем патрон-клиентельные сети (за исключением «семейной группы») не претендуют на роль самостоятельных политических и экономических субъектов, способных оказывать относительно независимое влияние на формирование политического курса.

Окончание следует

Примечания

1. По мнению Ю. Латыниной, Путин внутренне расстался с Медведевым еще в декабре 2011 г., когда тот предложил провести на будущих президентских выборах второй тур, что было воспринято Путиным как проявление нелояльности. (См.: Латынина Ю. Призрак переворота: http://www.gazeta.ru/column/latynina/4758017.shtml)

2. По данным Росстата, на федеральном уровне работает 35700 чиновников. Причем начиная с 2000 г. (когда Путин впервые стал президентом) их количество выросло к 2012 г. на 60%.

3. Комиссия в соответствии с указом президента контролирует деятельность всех нефтегазовых компаний, включая распределение месторождений, а так же электроэнергетику, трубопроводный транспорт, выделение бюджетных средств, налоговую и ценовую политику в ТЭК, разработку перспективных направлений его развития. Решения комиссии являются обязательными для всех органов исполнительной власти и местного самоуправления. См. подробнее: http://state.kremlin.ru/commission /29/statute

4. Федеральная антимонопольная служба.

5. Приведем весьма характерное высказывание Сечина: «Конкуренты — это за рубежом. А у нас конкурентов нет. У нас все партнеры»:http://www.compromat.ru/page_32244.htm

6. Pro et Contra. — 2011. — Сентябрь–октябрь. — С 53.

7. Г. Павловский: «Есть такая вещь как команда. Они считают, что только они… Искренне считают, что только они могут сделать что-то полезное для страны, и поэтому они должны все основное сделать прежде, чем пустить остальных это портить»:http://echo.msk.ru/programs/personalno/885760-echo/

8. Там же.

9. Именно поэтому «путинский арбитраж» сильнее всего буксует в условиях кризиса, когда решения необходимо принимать быстро.

10. http://www.kommersant.ru/ docs/2012/doklad_politburo_20.pdf

11. Приводим состав первого «путинского политбюро» по Е. Минченко (декабрь 2010). «Члены политбюро»: В. Путин, Д. Медведев, И. Сечин, А. Кудрин, С. Нарышкин, В. Сурков, А. С. Собянин, Ю. Ковальчук, Г. Тимченко, Р. Абрамович, А. Усманов. «Кандидаты в члены политбюро»: И. Шувалов, В. Зубков, В. Володин, Д. Козак, С. Иванов (вице-премьеры); А. Сюрдюков, В. Иванов, Н. Патрушев, А. Бортников, М. Фрадков, С. Шойгу (силовики); С. Чемезов, В. Якунин, А. Миллер, А. Чубайс, А. Волошин, П. Авен, Г. Греф (корпорации); А. Беглов, А. Громов (президентская администрация); Б. Грызлов, С. Миронов (формальные лидеры двух «партий власти»); Р. Кадыров (региональные лидеры):http://minchenko.ru/blog/ruspolitics/2010/12/09/ ruspolitics_468.html К списку «кандидатов» следовало бы еще прибавить такого влиятельного корпоративного игрока как Патриарх Кирилл (В. Гундяев).

12. http://lj.rossia.org/users/anticompromat/1086260.html

13. Липман М., Петров Н. Россия–2020: сценарии развития: http://www.carnegie.ru/ publications/?fa=48249

14. «Питерские чекисты-1»: А. Бортников, В. Устинов, В. Зубков, М. Фрадков, А. Сердюков, А. Бельянинов, С. Чемезов, Н. Токарев, Г. Тимченко, В. Титов, В. Стржалковский, В. Артяков. «Питерские чекисты-2»: Б. Грызлов, О. Сафонов, Р. Нургалиев, С. Смирнов, В. Матвиенко, А. Костин, М. Кузовлев, питерско-карельские чекисты, питерско-афганские чекисты. «Питерские экономисты»: С. Игнатьев, А. Улюкаев, Э. Набиуллина, А. Чубайс, А. Дворкович (до 2009 г.), Г. Греф, В. Коган. «Питерские юристы»: К. Чуйченко, А. Иванов, Е. Валявина, Н. Винниченко, Д. Козак, А. Парфенчиков, И. Елисеев, А. Коновалов, Ю. Чайка, В. Плигин, Б., М. Зингаревичи, З. Смушкин, В. Кожокарь.

15. Приводим персональный состав по Е. Гонтмахеру (2011 г.). Первый круг: И. Сечин, С. Собянин, братья Ю. и М. Ковальчуки, Б. Ковальчук (сын Ю. Ковальчука) + В. Коган, братья. А. и Б. Ротенберги, Г. Тимченко, А. Кудрин (до ухода с поста министра финансов), А. Фурсенко, В. Стржалковский, отец Тихон (Г. Шевкунов), Р. Абрамович. Второй круг: А. Миллер, В. Евтушенко, П. Авен, О. Дерипаска, Г. Греф, В. Зубков, В. Якунин, С. Чемезов, Н. Токарев, А. Чубайс, В. Яковлев, С. Фурсенко. Третий круг: С. Миронов (до ухода из Совета Федерации), Б. Грызлов, В. Сурков, В. Володин, Д. Козак, В. Матвиенко, Р. Кадыров, А. Ткачев, С. Дарькин, Т. Голикова, В. Иванов, А. Сердюков, А. Быстрыкин, С. Иванов, А. Бортников, Р. Нургалиев.

16. Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков.