/Болезни роста/
ЕС: оптимистическая трагедия
Нет никаких сомнений в том, что результаты референдумов во Франции и Голландии стали политическим землетрясением. Несмотря на успокаивающий тон политических лидеров Европы, необходимо признать, что они не только изменили внутриполитическую ситуацию в этих странах, но и породили серьезные опасения относительно линейного и безоблачного развития Европейского Союза.
Договор о Конституции, однажды уже проваленный в Европейском совете, потерпел очередное фиаско. Причем многие считают, что трагическое и окончательное.
В действительности Договор был не конституцией, а скорее попыткой добиться проведения разумной реформы процедур и процесса принятия решений в расширившемся ЕС. А неудача связана не с его, так сказать, реальным значением, а с тем, что он, по законам политического популизма, характерного для любого референдума, оказался просто перегруженным ожиданиями и опасениями.
Понятно, что большинство голосовавших вряд ли прочитали скучный многостраничный текст документа. Скорее они голосовали интуитивно, опираясь на собственный социальный опыт и одолеваемые фобии. Это в полной мере можно отнести и к комментаторам, которые ныне блистают пером. Думается, многие из них также знакомы с текстом лишь относительно. Упрощенное понимание, ошибки в коммуникации между обывателями и политической элитой и спровоцировали подобный исход.
Потому уместно обозначить главные содержательные моменты. Это позволит оценить возможности их последовательной, неспешной и поэтапной реализации в случае окончательного провала детища европейского Конвента.
Как сформулирована внутренняя логика документа и в чем же состоят наиболее важные положения реформ, которые программируются Договором?
Проект слагается из преамбулы и трех частей, главная из которых — часть первая «Конституционное устройство». По своему значению, а возможно и по юридической силе, она сопоставима с первой главой белорусской или российской Конституции «Основы конституционного строя», однако носит более обширный и детальный характер. В разделах этой части (всего их 10) фиксируются общие цели и принципы Союза (раздел I «Определение Союза и его цели»); правовое положение человека и гражданина (раздел II «Гражданство Союза и основные права»); порядок разграничения компетенции между Союзом и государствами, входящими в его состав (раздел III «Компетенция и сферы деятельности Союза»); статус руководящих органов Союза: Европейский совет, Европейский парламент, Комиссия и др. (раздел IV «Институты Союза»); система правовых актов, правотворческие и правоприменительные процедуры (раздел V «Осуществление компетенции и деятельности Союза»).
Здесь же устанавливаются гарантии демократического функционирования ЕС (раздел VI «Демократическая жизнь Союза»), правила финансирования деятельности и принятия бюджета (раздел VII «Финансы Союза»).
В последних разделах части первой закреплены правовые основы внешнеполитической функции Союза (раздел VIII «Деятельность Союза на мировой арене», раздел IX «Союз и его ближайшее окружение»), а также порядок вступления в Союз новых государств-членов и — впервые в истории ЕС — порядок добровольного выхода стран из ее состава (раздел X «Принадлежность к Союзу»).
Часть вторая проекта «Сферы политики и реализация мероприятий Союза»призвана установить порядок принятия решений наднациональными органами применительно к отдельным сферам компетенции ЕС: «сферы внутренней политики и деятельности» (внутренний рынок, экономическая и валютная политика, внутренняя безопасность и др.); «внешнеполитическая деятельность» (внешнеторговая политика, помощь развивающимся странам и др.); оборона и правила процедуры («функционирование Союза»).
Последняя, третья часть «Общие и заключительные положения»посвящена порядку вступления в силу, сфере действия, языкам будущего Конституционного договора Союза.
В чем видятся основные последствия вступления в силу Договора?
1. Принятие единого учредительного документа организации. После вступления в силу Конституционного договора должны утратить силу действующие ныне источники «первичного права» ЕС: договоры 1957 г., учреждающие Европейское сообщество и Евратом (Римские договоры), Договор о Европейском Союзе 1992 г. (Маастрихтский договор) и др. В целом проект на 75% состоит из договоров и соглашений, подписанных европейскими государствами ранее.
С момента основания и по сей день Европейский Союз функционирует на базе нескольких соглашений между государствами-членами, заключение и изменение которых ранее происходило в рамках стандартных международно-правовых процедур (межправительственная конференция, подписание и последующая ратификация текста всеми странами-участницами).
Подобная картина, характерная для классических международных организаций, все труднее согласуется с наметившейся особой, как полагают некоторые юристы, «квазифедеративной» природой Европейского Союза.
Обращает внимание официальное наименование документа: «Договор, учреждающий Конституцию для Европы». Как видно, оно носит двойственный характер (договор — конституция), что и отражает сложную природу организации ЕС: с одной стороны, это объединение государств, с другой — союз народов Европы, обладающий собственным гражданством и многими другими атрибутами государственности.
Речь могла бы идти, таким образом, о формировании нового типа государственных союзов, который в западноевропейской доктрине обозначают термином «federation d’Etats-nations» (федерация национальных государств) или «federation d’Etats et de peuples» (федерация государств и народов).
Возникающая интеграционная конструкция приобретает уникальный характер. Даст ли она возможность более эффективно решать проблемы социального управления в рамках межэтнического, поликультурного и многоязыкового Европейского пространства, теперь, похоже, можно лишь предполагать. Хотя несомненно, что она созвучна одному из ведущих слоганов ЕС: «Едины в различии».
2. Упрощение внутреннего устройства организации: исчезнет так называемая «структура трех опор», и правила функционирования Европейского Союза станут более понятными для его граждан.
3. Наделение Европейского Союза новой, достаточно широкой международной правосубъектностью(ст. 4).
4. Усовершенствование системы законодательных актов Союза, посредством которых наднациональные институты осуществляют правовое регулирование общественных отношений с участием как государств-членов, так и граждан и юридических лиц.
5. Установление в союзной Конституции четких перечней компетенции («исключительная компетенция Союза», «совместная компетенция» и др.), что позволит точнее распределить сферы ответственности национальных и наднациональных властей и тем самым дать ясный ответ на часто задаваемый сейчас вопрос: «Qui fait quoi?» («кто что делает в Европейском Союзе?»).
6. Новая реформа институтов, т. е. руководящих органов Союза.Проект предлагает завершить шестимесячную ротацию стран — президентов ЕС. Предполагается, что Европейский Совет, куда ныне входят главы государств всех стран — членов Европейского Союза и председатель Европейской комиссии, будет избирать президента Евросоюза из состава своих членов на срок 2,5 года.
В обязанности главы Евросоюза будут входить лишь представительские функции. Вопросами внешней политики и безопасности Евросоюза будет заниматься министр иностранных дел ЕС. Сегодня за это отвечает Совет министров ЕС. Кроме того, проект конституции сужает полномочия Европейской комиссии — высшего исполнительного органа ЕС и расширяет полномочия Европарламента.
7. Наконец, Конституция Союза, по всей видимости, может стать новым шагом в развитии европейского гуманитарного права. Речь идет о придании высшей юридической силы Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 г., а также о возможном присоединении Союза в качестве отдельной стороны к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.
То, что подготовка и принятие Договора процесс сложный и длительный, было ясно с первого дня. Дискуссий, споров, коллизий было достаточно, однако скорость и процедура принятия документа, в особенности через референдум и «всенародное обсуждение», сопровождаемые большим количеством популистских комментариев, с неизбежностью придали этому сложному юридическому вопросу опасное легковесное звучание, упрощенное понимание в категориях «да»/«нет».
Сама формула референдума, к сожалению, предполагает не спокойное и конструктивное обсуждение, давно назревшее, а выбор из двух противоположных вариантов, каждый из которых может и не выглядеть идеальным. В конце концов, получилось, что французы и голландцы голосовали вовсе не за правовые основы ЕС, а скорее выражали свои опасения и тревоги относительно роста числа мигрантов и наплыва дешевой рабочей силы (синдром нашествия «польского сантехника»), остроты социальных проблем и недовольства нынешними правительствами. Противники евроконституции — коммунисты и крайне правые — обосновывали свою позицию совершенно различными аргументами, но у всех было и общее — страх.
Сегодня в Европе накопилось много проблем, однако с их решением часто не торопятся, апеллируя порой к издержкам строительства общеевропейского дома. Среди наиболее острых проблем, в том числе во Франции и Голландии, — низкая конкурентоспособность экономики и нарастающая проблема иммиграции. Проблемы эти взаимосвязаны, а способ их решения понятен: сокращение социальных расходов; разрешение работникам из новых стран ЕС конкурировать на равных с трудящимися из старых, заставив последних быть поактивнее; сокращение иммиграции и стимулирование прихода европейцев в те секторы сферы услуг, которые сегодня считаются их недостойными.
Проблема в том, что открытое предложение этих мер сегодня означает политическое самоубийство любого инициатора. Голландское правительство само несет ответственность за весьма либеральное до последнего времени иммиграционное законодательство и нынешние социально-экономические проблемы, как и французское — за принятие опасного для экономики закона о 35-часовой рабочей неделе.
Хрупкость проекта была очевидна. Правда, не столько с точки зрения содержания, сколько с точки зрения коммуникации политиков и общества, с точки зрения процедуры, нерасчетливости, торопливости. Политический импульс, положенный в основу прошлогоднего расширения и подменивший социально-экономические стандарты, инерционно сыграл злую шутку с «проеэсовским» политическим истеблишментом, во многом состоящем из уже уходящих политиков. А ведь существует непреложное правило: новые идеи — новые имена.
Французский референдум многие назвали ключевым. Голландия же с постепенно правеющим внутриполитическим ландшафтом изначально выглядела самым слабым звеном. Однако очевидно, что Договор столкнется с проблемами и в других странах.
Как обычно, не оптимистична ситуация в Великобритании, где, как свидетельствуют опросы, более 80 процентов жителей не хотят подчиняться европейской Конституции. А большинство политических лидеров назвали позицию премьер-министра страны, поставившего подпись под документом, предательством национальных интересов.
С проблемами могут столкнуться даже в Варшаве. В Польше многие критикуют правительство, которое так и не добилось включения в текст основного закона ЕС преамбулы о «христианских корнях Европы». Это может повлиять на итоги польского референдума. Особенно после того, как разочарование новой редакцией документа выразил Святейший престол.
Не устраивает «брюссельское соглашение» многих в Швеции. В Стокгольме еще в ноябре 2003 года члены двух парламентских комиссий — по вопросам конституции и вопросам внешней политики — представили свои обоснования того, почему депутаты Риксдага не поддерживают идею о введении поста президента Европейского Союза.
Французский результат поторопились назвать самым серьезным кризисом в истории европейского строительства. Хотя кризисов случалось немало, и в некоторых из них Франция уже была повинна. В 1954 году она отказалась от участия в Европейском оборонном сообществе, в 1965 году генерал де Голль целых семь месяцев отказывался участвовать в работе ЕС и отозвал из Брюсселя всех французских представителей. Ответственность за эти кризисы ложилась на исполнительную и законодательную власть, которые в своих действиях исходили из политической целесообразности. На этот раз заговорил народ.
Поспешность процесса и ошибки в его организации спровоцировали в обеих странах широкие опасения реальной утраты значительной части своего национального суверенитета и даже самобытности, потери контроля над Евросоюзом, а точнее, над брюссельской бюрократией. На языке ЕС это называется «демократическим дефицитом». И один из позитивных результатов французского и голландского референдумов — демонстрация того, что европейский проект вполне подконтролен народам.
Членов Европейского Конвента, представлявших свой проект летом 2003 года, один из британских журналистов сравнил с растерянными и взволнованными пассажирами Восточного экспресса. Похоже, растерянность — удачное слово, точно отражающее нынешнюю ситуацию в политических кругах еврооптимистов.
Между тем европейская идея слишком привлекательна и дерзка, чтобы стать жертвой обывательского прагматизма. А расширение прошлого года — это факт, который безвозвратно и коренным образом изменил Европейский Союз. ЕС, включающий 25 стран и 450 миллионов человек, сам по себе уже рождает своего рода моральный императив, обязывающий открыть двери для тех стран и наций, которые стремятся к единству. Ситуация требует от Брюсселя и от национальных правительств восстановления смысла европейского проекта, его четкости и эффективности, и, возможно, на это уйдет немало времени.
При этом не стоит воспринимать референдум как «европейскую трагедию», нечто, способное изменить естественный ход вещей. Он может быть выигран, а интеграция замедлится. А может быть и проигран — во благо общеевропейской идее. Иногда землетрясения расчищают пространство для новых более устойчивых конструкций.