Европейский союз как международный актор

/Полюс притяжения/

Европейский союз как международный актор

В западной политической теории и теории международных отношений существует несколько подходов к данной проблеме. Согласно одной из «школ» — холистической — ЕС выступает как некий целостный актор (не являющийся государством, но формально аналогичный последнему), который анализируется с точки зрения результатов его международной деятельности. При этом «за скобками» остаются процессы формулирования и осуществления его внешней политики. Более изощренные варианты такого подхода — международное «присутствие», международная идентичность и «взаимодействие внешних ожиданий и внутренних возможностей» ЕС. Вторая «школа» — институционалистская (структуралистская) постулирует, что Евросоюз не является целостным (унитарным), но, напротив, состоит из «множества реальностей», которые выступают не как самостоятельные субъекты, а как функции международных институтов или иных структур, в которые они входят.

Упомянутые подходы являются примерами разрыва и акцентирования одного из двух неразрывных компонентов политического действия — агента и структуры, в которой он пребывает.

С начала 90-х годов прошлого века разрабатываются концепции многоуровневого управления ЕС, являющиеся разновидностями системных теорий. Они опираются на представления о преодолении прежде существовавшего разделения между внутренней и внешней политикой. Согласно данным концепциям существуют разнообразные взаимосвязи и каналы взаимодействия между различными уровнями управления — наднациональным, национальным и субнациональным, которые ликвидируют монополию на управление и в значительной мере ослабляют полномочия правительств на принятие политических решений. При этом усиливаются полномочия наднациональных акторов (Европейской комиссии, Европейского парламента и Суда ЕС), осуществляющих независимое воздействие на политические процессы и их результаты, а также региональных и местных властей [1].

Ставшее весьма влиятельным в последние годы конструктивистское направление теории международных отношений (берущее начало в теории социального конструктивизма) утверждает, что ЕС уже отвечает пяти важнейшим критериям, которые позволяют считать его международным актором. Это разделяемая его членами приверженность ряду общих ценностей и принципов; способность определять политические приоритеты и формулировать единую политику; способность вести эффективные переговоры с другими акторами международной системы; наличие политических инструментов и способность их использовать и, наконец, легитимность внешнеполитических решений ЕС внутри государств-членов. Евросоюз в данном случае предстает в качестве особого образования на международной арене — «многоплановой политики», которая является, с одной стороны, агентом, а с другой — продуктом международной структуры [2].

«Многоуровневый» ЕС предполагает также «многоуровневую» внешнюю политику и политику безопасности с вытекающими из этого слабостями — множественностью центров принятия решений и конкуренцией приоритетов государств и различных групп интересов.

Внешняя политика ЕС в ее нынешнем виде является не единой, но именно общей. Если первая предполагает полную интегрированность и наднациональность, «единый голос» и автоматическое согласование в сферах дипломатии, безопасности и внешней торговли, то вторая — координацию и гармонизацию внешних политик, генерируемых различными политическими системами, входящими в ЕС. С точки зрения системного анализа внешняя политика ЕС может быть представлена как сочетание трех подсистем: европейских сообществ (внешнеэкономическое измерение), Европейского союза (политическое измерение) и политик входящих в него государств, которые тесно взаимодействуют друг с другом как на уровне формирования, так и в ходе их реализации [3].

Большинство западных исследователей в целом разделяют точку зрения, согласно которой ЕС можно рассматривать как «не полностью сконструированного» международного актора, который, тем не менее, оказывает значительное влияние на мировой арене в области торговой политики, существенное влияние — на политику развития, в сфере защиты окружающей среды и в некоторых других областях, а также скромное, однако все более усиливающееся влияние в том, что касается внешней политики и безопасности.

Некоторые политологи полагают, что изучение внешней политики Евросоюза находится на «дотеоретическом уровне», когда право на существование имеют самые разнообразные теоретические подходы. Кроме того, высказывается мнение, что в формировании внешней политики ЕС так или иначе участвует множество организаций и акторов — нечлены Евросоюза, неевропейские государства (например, США), неевропейские правительственные и неправительственные организации, которые «присутствуют» в сферах внешнеполитической деятельности ЕС.

Приведенные выше концептуализации ЕС как актора европейской и мировой политики отражают незавершенность проекта и фактически существующую на правовом, институциональном и функциональном уровнях фрагментацию внешнеполитического измерения Евросоюза, которое остается «поделенным» между его тремя «опорами»: (1) Европейским сообществом, (2) общей внешней политикой и политикой безопасности (ОВПБ), включающей европейскую политику безопасности и обороны (ЕПБО), и (3) сотрудничеством в области юстиции и внутренних дел. При этом вопросы юстиции и внутренних дел разделены между первой (иммиграция, охрана внешних границ /визовая политика и предоставление политического убежища) и третьей «опорами». Критики Евросоюза отмечают, что порой трудно понять исходящие от него противоречащие друг другу мнения, поскольку, несмотря на наличие всех необходимых «ингредиентов», ему недостает политического лидерства и согласованной политической воли [4].

Конституционный кризис ЕС не позволит в ближайшей перспективе пойти на ряд важных мер по дальнейшему совершенствованию механизма внешней политики Союза, заложенных в проект Конституции.

Поскольку Европейский союз не является государством, то к нему не применимы традиционные характеристики национальной безопасности. Безопасность ЕС соразмерна сумме национальных безопасностей его членов, взаимосвязи и взаимозависимости между которыми настолько сильны, что серьезные проблемы одного из них неизбежно сказываются на стабильности остальных. Внешние события, угрожающие подрывом сплоченности ЕС и препятствующие его дальнейшему прогрессу должны рассматриваться — с позиций Союза, а не отдельных его членов — как угрозы общей безопасности. Таким образом, даже в случае сохранения безопасности индивидуальных государств-членов может быть подорвана безопасность ЕС в целом.

Специфика ЕС, которая не позволяет отнести его ни к унитарному государству, ни к международной организации, имеет несколько необычные последствия и в плане общеевропейской безопасности. Как полагает теоретик международных отношений Оле Уивер, Евросоюз — это особая структура обеспечения безопасности. Так же, как и некоторые другие авторы, Уивер устанавливает однозначную связь между мотивацией к расширению ЕС и обеспечением европейской безопасности и выделяет три важнейших уровня и соответствующие функции ЕС применительно к безопасности в Европе:

• сохранение целостности «ядра» и обеспечение того, чтобы в Западной Европе оставался один интеграционный центр [и процесс] и не появлялись новые.
• молчаливая «дисциплинирующая сила» в отношении «ближнего зарубежья» — «невидимый и вежливый магнит» для Центральной и Восточной Европы.
• потенциальная роль, предполагающая прямое вмешательство в специфические конфликты [например, на Балканах].

Таким образом, ЕС предстает ведущим актором европейской безопасности прежде всего в результате самой политики интеграции. Что касается стратегических различий между тремя уровнями безопасности ЕС, то очевидно, что «ядро» (и старое — ЕС-15, и расширенное — ЕС-25) является сообществом безопасности (так же, как и НАТО), для членов которого военный конфликт друг с другом структурно и концептуально невозможен. В то же время, проецирование военно-политических возможностей ЕС в «дальнем зарубежье» — на глобальном уровне (например, в Азии и Африке) — приобретает все большее значение.

В декабре 2003 г. Европейская комиссия утвердила первую в истории Европейского союза Стратегию безопасности. Ее особенности состоят в том, что, во-первых, в данном документе впервые сформулированы угрозы для Союза. Во-вторых, Стратегия строится на сформированных ЕС к настоящему времени acquis (совокупности норм) и идентичности в сфере безопасности. В ней заложены три ключевые задачи: расширение зоны безопасности в Европе, укрепление международного порядка и борьба с такими угрозами, как терроризм, распространение оружия массового уничтожения, региональные конфликты, коллапс государств и организованная преступность [5].

Одной из главных составных частей данной стратегии является «политика добрососедства» Евросоюза после его расширения, которая эволюционировала от концепции «большой Европы» (Wider Europe) до полномасштабной доктрины, подкрепленной целым рядом программных документов и получившей официальное название «Европейской политики соседства» (European neighbourhood policy) [6]. Она направлена на то, чтобы способствовать повышению качества управления в государствах-соседях посредством предоставления программ помощи, применения принципа обусловленности и целевых торгово-экономических мероприятий. При этом в качестве наилучшего средства обеспечения безопасности ЕС обозначена международная среда, состоящая из демократических государств, которые имеют качественные системы управления [7].

Стратегия базируется на двух концепциях — «превентивного участия» в кризисном урегулировании и «эффективного мультилатерализма». Первая определяет подходы к сохранению стабильности и предполагает возможность использования широкого набора инструментов — гуманитарной, экономической и административно-правовой помощи, а также полиции и сил быстрого реагирования. Вторая опирается на культуру безопасности Союза, которая руководствуется правом и Уставом ООН в качестве основополагающих правил международных отношений. Эти концепции дополняют уже проверенные временем концепции обеспечения безопасности ЕС посредством интеграции и стабилизации (Балканы).

Общая внешняя политика и политика безопасности ЕС (ОВПБ) преследует следующие цели:

• защита общих ценностей, основных интересов, независимости и целостности Союза в соответствии с принципами Устава ООН;
• всемерное укрепление безопасности Союза;
• сохранение мира и укрепление международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН, равно как и принципами Хельсинкского Заключительного акта и целями Парижской хартии, включая те, что относятся к внешним границам;
• содействие международному сотрудничеству;
• развитие и консолидацию демократии и законности, уважение прав человека и основных свобод;
• государства-члены активно и безоговорочно поддерживают внешнюю политику и политику безопасности Союза в духе лояльности и взаимной солидарности, совместно добиваются укрепления и развития их политической солидарности и воздерживаются от любых действий, которые противоречат интересам Союза или могли бы ослабить его действенность как сплачивающей силы в международных отношениях.

Союз следует этим целям путем:

• определения принципов и основных ориентиров ОВПБ;
• принятия решений, касающихся общей стратегии;
• одобрения совместных действий;
• одобрения общих позиций;
• усиления систематического сотрудничества между государствами-членами в проведении их политики [8].

ЕС зиждется на таких ценностях, как уважение достоинства человека, свобода, демократия, равенство, верховенство закона и соблюдение прав человека и меньшинств, гендерное равенство. Эти ценности являются корпоративными для обществ, построенных на плюрализме, терпимости, правосудии, солидарности и недискриминации [9].

Рабочая группа Института ЕС по исследованию проблем безопасности отмечает в своих предложениях по проблемам европейской обороны, что Союз как стратегический актор имеет ряд ключевых задач по защите своих ценностей и интересов:

Радикальные перемены на европейском континенте после окончания «холодной войны» продолжаются и побуждают к дальнейшему переосмыслению проблем европейской безопасности не только экспертное сообщество. Существенно смещаются акценты в восприятии приоритетов политики и безопасности в европейском общественном мнении. Это отчетливо просматривается, например, при сравнении результатов изучения общественных настроений в Европе осенью 2002 г. и весной 2005 г. (см. рис. 1).

Рис. 1. Чего больше всего боялись граждане ЕС осенью 2002 г.? (Евробарометр 58)
Источник: Eurobarometer. Public Opinion in the European Union. Report Number 58. March 2003.

Несмотря на окончание «холодной войны» в 2002 г. 57% опрошенных все еще опасались вероятности мировой войны, а около половины — конфликта с применением ядерного оружия и развязывания обычной войны в Европе, хотя эти опасения и находились на последних местах из десяти возможных ответов. В целом, за исключением первых двух позиций — «международный терроризм» и «организованная преступность» — остальные названные угрозы в основном соответствовали традиционным представлениям.

В 2005 г. картина приоритетов граждан ЕС существенно изменилась. Значительное место занимают проблемы т. н. «личностной безопасности», такие, как борьба с безработицей, бедностью и социальной исключенностью, находятся на первых позициях. Что касается расширения Союза, то эта задача занимает 17-е место по важности из 17 возможных ответов. Данные изменения находят отражение в политике институтов ЕС.

Новые транснациональные угрозы имеют высокую приоритетность для Союза. Достаточно сказать, что Европейская комиссия финансирует 13 исследовательских проектов, направленных на борьбу с терроризмом и укрепление безопасности граждан Евросоюза, на каждый из которых выделяется 15 млн. Евро. С 2007 г. общая сумма будет существенно увеличена и достигнет 250 млн. Евро в год. Тематика проектов включает системы безопасности от терроризма на железнодорожных сетях, усиление систем наблюдения в европейских портах и на побережье, меры по интегрированию систем защиты авиаперевозок, укрепление систем защиты компьютерных сетей. По мнению заместителя Председателя Еврокомиссии Франко Фраттини, отвечающего за координацию борьбы с терроризмом, в результате нахождения необходимых технологических решений и подкрепляющих операционных концепций должен быть сделан небольшой, однако важный шаг по усилению возможностей ЕС по предотвращению и борьбе с терроризмом.

«Конструирование» ЕС как актора безопасности перед лицом внешних угроз включает дискурсивные практики, в которых конституируются три важнейших элемента их восприятия:

1) идентификация и признание специфической проблемы, вызова или угрозы в качестве таковой;

2) восприятие необходимости и/или права нахождения решения этих проблем на уровне ЕС (в отличие от самостоятельных стратегий национально-государственного уровня) и/или определенного изменения существующей структуры управления европейского уровня с целью их решения;

3) формирование консенсуса по поводу конкретной концепции организации регионального пространства между ключевыми политическими акторами.

Формирующаяся политика безопасности ЕС содержит элементы всеобъемлющей, кооперативной и многосторонней моделей и предусматривает предотвращение конфликтов с помощью превентивных меры в отношении их первопричин, а также укрепление структурной стабильности, которая охватывает широкий спектр социальных, политических, экономических и экологических факторов. Кроме того, предпринимаются последовательные усилия, с тем чтобы преодолеть институциональную и функциональную фрагментированность органов Союза и способствовать большей согласованности и целостности внутреннего и внешнего измерений его безопасности [10].

Со времени публикаций Франсуа Дюшена [10] в значительной части (если не большинстве) работ, посвященных внешней политике и политике безопасности ЕС, последний описывался как «гражданская сила» (civilian power). Тем самым подчеркивались «мягкие», мирные средства его политики — убеждение, диалог, международные договоры, позитивные стимулы, экономические санкции и т. д.

«Гражданская сила» предполагает:

• признание необходимости многостороннего сотрудничества для достижения целей на международной арене;
• акцент на использовании невоенных, преимущественно экономических средств достижения целей, тогда как военная сила становится крайней мерой, служащей прежде всего для защиты остальных средств международного взаимодействия;
• готовность развивать наднациональные структуры для управления критическими международными проблемами.

При этом политика носит не конкретно-целевой характер, хотя общие интересы Союза и имеются в виду, а «структурный», т. е. направлена на формирование благоприятной международной среды — европейской и глобальной.

Корректность концепции «гражданской силы» неоднократно ставилась под вопрос. Так, например, британский политолог Ян Мэннерс считает, что ЕС не является ни гражданской, ни военной силой, ни межправительственной структурой, но представляет собой «нормативную силу» (normative power), имеющую «идеационную» (ideational, т. е. идеальную — в отличие от идеологической в привычном смысле) природу, основанную на общих принципах. По его мнению, в последние годы Евросоюз все чаще использует «нормативную силу» в сферах общих интересов государств-членов, в частности, стремясь к формированию международных норм по своему образцу. В данном плане следует подчеркнуть также особую роль Европейского парламента, который называют «совестью Европы», в частности его резолюций по актуальным международным проблемам и рекомендаций для Европейской комиссии и Европейского совета.

С активизацией в последние годы деятельности по практическому наполнению ОВПБ и ОЕПБ инструментарий «гражданской силы» начинает дополняться явными силовыми компонентами — полицейскими, военными и военно-промышленными. В этой связи все чаще звучит мнение о том, что Евросоюз уже утратил свой прежний имидж и гуманистический, «постмодернистский» статус и в настоящее время находится в некой «точке перехода» от «гражданской силы» к традиционной, обладающей военно-силовым потенциалом.

_____________________________________________________________

[1] См .: Nugent, Neill. The Government and Politics of the European Union. 5th ed. — Durham: Duke University Press, 2003. P. 473-474.

[2] См: Bretherton, C. And Volgert, J. The European Union as a Global Actor. — London: Routledge, 1999.

[3] См .: White, Brian. Understanding European Foreign Policy. — Houndmills, Basingstoke, Hampshire: Palgrave, 2001. P. 165.

[4] Ortega, Martin (Ed.). Global views on the European Union. Chaillot Papers No.72. Paris: European Union Institute for Security Studies. November 2004. P.120.

[5] Solana, Javier. A secure Europe in a better world. Document adopted at the European Council in Brussels, 12 December 2003. Paris: The EU Institute for Security Studies (December 2003). Данный документ, разумеется, является лишь первым приближением к выработке подлинной стратегической концепции ЕС и несет на себе неизбежный отпечаток противоречий, компромиссов и ограничений, связанных с неопределенностью характера и темпов дальнейшей интеграции. Среди его недостатков отмечают, в частности, отсутствие четко определенных стратегических приоритетов.

[6] См. напр.: European Neighbourhood Policy Srategy Paper. Communication from the Commission, Brussels, 12/05/04.

[7] Solana, Javier. A secure Europe in a better world.P .16.

[8] Консолидированная версия Договора о Европейском союзе и Договора, учреждающего Европейское сообщество, исправленных и дополненных в соответствии с Единым европейским актом, Маастрихтским договором, Амстердамским договором и некоторыми другими актами. — М.: «Интердиалект+», 2001. Ст. 11-12.

[8] European Neighbourhood Policy Srategy Paper. Communication from the Commission, Brussels, 12/05/04; Provisional consolidated version of the draft Treaty establishing a Constiotution of Europe. CIG 86/04. Secretariat of the Intergovernmental Conference. Brussels, 25 June 2004. Article I-2.

[10] В утвержденной в ноябре 2004 г. Гаагской программе по вопросам юстиции и внутренних дел Европейский совет подчеркивает растущую приоритетность формирования целостного внешнего измерения политики Союза в области свободы, безопасности и юстиции.

[11] См ., напр .: Duchene, Francois. Europe’s Role in World Peace // Richard Mayne (ed.) Europe Tomorrow: Sixteen Europeans Look Ahead. — London: Fontana, 1972.