Шенгенский юбилей
Шенгенская виза. Большинству из белорусских граждан, наверняка, хорошо знакомо ее изысканное изображение, вклеенное в паспорт. Хотя, конечно, дело не в красивой наклейке, а в том, что она волшебным образом меняет ваш статус. Из потенциально недобропорядочного человека, возможного мигранта она легко превращает вас почти в европейца, необыкновенно расширяет горизонты вашего перемещения в пространстве. Получать ее всегда приятно, она как бы подтверждает цивилизационную принадлежность, открывает дверь в «Большую Европу». Ею же грозят неприемлемым политикам. Число невъездных на Шенгенскую территорию белорусских чиновников постепенно расширяется.
20 лет назад на реке Мозель, на судне, стоявшем ровно посередине, и было подписано знаменитое Шенгенское соглашение. Тогда только пять стран решили, что границы между ними скорее мешают, чем помогают и их необходимо сделать открытыми. К этому здесь располагало все: на одном берегу Люксембург, на другом — Германия, еще метров через 300 — Франция. Если на этом месте расположится какой-нибудь любитель рыбной ловли и займется любимым занятием, то весьма трудно будет сказать, в каком собственно государстве он этим занимается. Все три страны здесь так близки, так похожи, что границы между ними кажутся абсолютно бесчеловечными и бессмысленными.
Впрочем, теперь уже — как почти повсюду в Западной Европе. К первой пятерке стран, подписавших договор, затем присоединились еще десять, а через полтора года их будет, как минимум, двадцать пять. Еврооптимисты считают, что это не предел. Нынешний мэр этого милого провинциального городка Роже Вебер в одном из своих многочисленных интервью по поводу юбилея сказал: «Я уверен, что Россию и другие страны тоже можно будет причислить к этому сообществу — в будущем это обязательно произойдет. Через 20-30 лет Шенгенский договор разрушит все границы в Европе».
Целью Шенгенского договора стала постепенная отмена всех форм контроля на внутренних границах между странами-участницами и введение единых правил въезда и выезда на границах внешних. Для определения технических деталей этого процесса 19 июня 1990 года была подписана Конвенция по выполнению Шенгенского соглашения. Договор начал действовать в первой группе стран и присоединившихся к ним Испании и Португалии 26 марта 1995 года. Позднее к соглашению присоединились Италия, Греция, Австрия и страны Скандинавского паспортного союза (Дания, Финляндия, Швеция, Исландия и Норвегия).
Достижение главной цели — отмены личных проверок на границах между государствами-членами ЕС — привело к формированию Шенгенского пространства, или Шенгенской зоны, внутри которой физические лица могут перемещаться свободно, а на внешних границах введена единая Шенгенская виза, которая имеет силу на всей территории Шенгенского пространства.
1 мая 1999 года вступил в силу Шенгенский протокол к Амстердамскому договору от 2 октября 1997 года, который сделал соглашение частью общеевропейского права. Все вступающие в ЕС страны теперь обязаны принять Шенгенские правила. Вместе с тем в Шенгенскую зону входят две страны, не являющиеся членами союза (Исландия и Норвегия), а два государства ЕС (Великобритания и Ирландия) от вхождения в зону отказываются. Также в Шенгенской зоне находятся Андорра, Монако, Сан-Марино, Ватикан, Гренландия и Фарерские острова в связи с организацией ими свободного перемещения с государствами-участниками соглашения.
Кроме норм о пересечении границ Шенгенские соглашения включают правила, посвященные охране законности и правопорядка, борьбе с преступностью. На их основании функционирует специальная информационная система, связывающая правоохранительные органы государств-членов, — Шенгенская информационная система (SIS).
Очень скоро к зоне примкнут и наши бывшие соседи по общей советской коммунальной квартире — Литва, Латвия, Эстония. А совсем недавно выбор в пользу общей зоны сделала и привередливая Швейцария, хотя швейцарцы всегда славились приверженностью идее государственного нейтралитета и национальной независимости. Достаточно сказать, что более полувека они противились даже вступлению в ООН. Лишь в марте 2002 года на референдуме большинство швейцарцев высказалось за вступление в эту фундаментальную международную организацию, а в сентябре того же года в Нью-Йорке на площадке перед зданием Объединенных Наций был поднят ее национальный флаг. Швейцария стала 190-м членом ООН. Идея вступления в состав единой Европы в самой Швейцарии поднималась не раз. Но каждый раз на референдумах эта идея отвергалась. В первый раз швейцарцы отвергли идею присоединения к ЕС в 1992 году. В 2001 году прошел еще один референдум с тем же вопросом — начинать ли переговоры о вступлении. И хотя почти весь состав правительства и основные политические партии агитировали за, 77% швейцарцев вновь сказали «нет».
Однако в последние годы среди швейцарцев стали все более заметны пожелания не отгораживаться от остальной Европы непроходимой стеной. И в Швейцарии мудро избрали тактику двухсторонних соглашений с Евросоюзом. В конце прошлого года парламент страны проголосовал за начало переговоров с ЕС о присоединении к Шенгенской зоне. Но правая Швейцарская народная партия выступила резко против и организовала сбор подписей за вынесение этого вопроса на общенациональный референдум. Необходимое число было собрано, и в мае нынешнего года референдум состоялся.
События конца прошлого года неожиданно усилили позиции сторонников вступления в Шенген. Германия вдруг ужесточила правила пограничного контроля на КПП недалеко от Базеля. На дорогах выстроились огромные очереди. Просидевшие в пробках водители стали убежденными сторонниками присоединения Швейцарии к Шенгенской зоне. Накануне референдума за Шенген агитировали правительство, крупный бизнес, в том числе банки, и туристические компании — все они утверждали, что, отвергнув Шенген, Швейцария останется изгоем, «слабым звеном» Европы. Сторонники присоединения Швейцарии к Шенгенской зоне утверждают, что, оставаясь за ее пределами, страна приносит вред своему имиджу. Поскольку до сих пор стражи порядка Швейцарии не делятся информацией о въезжающих в страну лицах со странами-соседями, в европейских структурах бытует мнение, что Швейцария — идеальное прибежище для преступников, разыскиваемых в Европе.
Положительный исход референдума в стране, не просто не являющейся членом ЕС, но неоднократно отстоявшей свое право не входить в его состав, если и не способен переломить ныне сложившуюся в ЕС тенденцию, намеченную французским и голландским референдумами, то, по крайней мере, делает пилюлю слаще. Число сторонников Шенгена в Швейцарии составило 54,6%, а их перевес над противниками — 250 тысяч голосов.
Впрочем, соглашаясь открыть границы, ни о каком другом сближении с Европой традиционно нейтральная страна пока не хочет и думать — она вступила в Шенгенское соглашение в момент, когда сама Европа в глубоком кризисе. Что называется, Швейцария пришла в гости в тот день, когда хозяева между собой подрались.
Согласно итогам референдума, с 2007 года Швейцария станет 16-й страной Шенгенской зоны и менее чем через два года отменит пограничный контроль со своими европейскими соседями. До сих пор, чтобы въехать в ту же Швейцарию, белорусам была нужна еще одна виза. С 2007 года виза будет общей. Иностранцам, в том числе и белорусам с Шенгенской визой, не надо будет проходить пограничный контроль для посещения или транзита через Швейцарию. Впрочем, белорусам с того же 2007 года придется предъявлять общую визу уже на польской, литовской или латвийской границе.
Новый визовый режим, пожалуй, самое болезненное следствие последнего расширения ЕС для белорусских граждан. Кто-то из мудрецов сказал, что границы существуют, чтобы не перепутать нации, но как показывает новейшая европейская история, они могут и разделять нации. Разделительная функция границы вновь оказалась востребованной. Такая близкая Польша, ставшая менее близкой за последние 10 лет Литва постепенно становятся более далекими, визовые и пограничные режимы более жесткими. По оценкам специалистов число поездок белорусов в Литву с момента введения визы сократилось на 70%. За год функционирования польской визы падение зафиксировано на уровне 12-14%. Если это кого-то и радует, то, по-видимому, самых отъявленных европейских ксенофобов.
Человеческие контакты — основа развития, база для добрых перемен в обществе и политике, а виза — всегда инструмент сдерживания прямых контактов. С помощью визы государство вмешивается в эти контакты. Позволяет либо не позволяет их. Не случайно белорусское государство сохраняет такой советский анахронизм как разрешительный штамп для выезда за рубеж. И не случайно никто из европейских поборников демократических ценностей ни разу не упрекнул ее за это. И хотя Конституционный суд Беларуси еще 27 сентября 2002 года признал неконституционность штампов на выезд, перспектива их отмены и введения свободного выезда за границу не видна. Высшие чиновники соответствующих ведомств заявляют о том, что не готовы отказаться от штампа, поскольку не существует механизма, который мог бы эффективно позволять контролировать передвижение граждан. Хотя в соответствии с Законом о нормативно-правовых актах Республики Беларусь штамп уже является незаконным. Статья 69 этого закона утверждает: «Документ теряет свою силу в случае признания правового акта (или его части) неконституционным». Прошло почти три года, но ситуация так и не разрешилась.
Нынешний председатель Конституционного суда Григорий Василевич успел назвать и конкретную дату, когда необходимость в наличии штампа отпадет, — последний день 2005 года. Однако сразу после этого представители силовых ведомств заявили, что в ближайшей перспективе отменить штампы невозможно.
С другой стороны, получение Шенгенской визы уже стало проблемой для белорусов. Достаточно лишь посмотреть на очереди у европейских посольств в Минске.
Можно ли повлиять на эту ситуацию? При желании вполне. Важно исходить из установки, что Шенгенская система направлена не только, да и не столько на ужесточение, сколько на унификацию требований. А любая унификация всегда обладает высокой степенью вариабельности, гибкости. И те белорусские дипломаты, которые заявляют о необходимости ужесточения визовых правил с белорусской стороны в ответ на жесткие и неизменные Шенгенские правила, не совсем правы. Достаточно лишь обратиться к российскому опыту. Россияне начали двигать этот вопрос несколько лет назад, в рамках так называемой инициативы Путин-Проди.
Можно сказать, уже определились и основные направления, по которым развивается процесс упрощения визовых отношений ЕС и России. Своеобразная «Дорожная карта» продвижения к безвизовому режиму. В кратком изложении она включает следующие позиции.
1. Переход на документооборот в электроном виде и введение унифицированного требования, согласно которому бланк ходатайства о предоставлении визы заполняется в одном экземпляре. Сейчас вопрос о заполнении большого количества бланков оставлен Шенгенскими правилами на усмотрение национальных административных властей.
2. Постепенное утверждение презумпции добропорядочности лиц, подающих ходатайство, означающее, что подтверждающие документы, как правило, запрашиваются и проверяются только в тех случаях, когда к этому имеются особые показания. Плюс к этому и институциональное освобождение от обязанности предоставлять подтвердительные документы лиц, пользующихся репутацией добропорядочного человека. Шенгенские правила в принципе оставляют этот вопрос на усмотрение персонала, ответственного за выдачу виз.
3. Расширение числа изъятий из общего правила о личной явке ходатайствующего лица (чтобы пройти собеседование, лично изложить мотивы своего ходатайства, лично подать документы) и их распространение на лиц, в отношении которых имеется надежное поручительство государственной или негосударственной организации, пользующейся высокой репутацией и платежеспособностью, участников культурных программ, лиц, нуждающихся в лечении, журналистов и т. д.
4. Сокращение сроков принятия решений. Постепенное их доведение до одного дня.
5. Постепенный переход к выдаче виз без взимания сборов. Хорошо понятно, что бесплатная, быстрая и максимально упрощенная выдача виз принесет позитивный экономический эффект и будет стимулировать обмены и сотрудничество.
6. Принятие общих требований к полисам страхования.
7. Развитие практики, предусматриваемой Шенгенскими правилами и позволяющей выдавать визы сроком действия в один год, дающие право на пребывание в течение трех месяцев и право на многократный въезд лицам, которые предоставляют необходимые гарантии, и лицам, в отношении которых одна из договаривающихся сторон проявляет особый интерес. В соответствии с ними отдельным категориям лиц срок действия таких виз может быть продлен. Предельный срок — 5 лет.
Все эти изъятия позволяет делать Шенгенская система. И, несмотря на все европейские фобии и российские особенности, в конце этой «Дорожной карты» просматриваются реальные контуры будущих безвизовых отношений ЕС и России. Наверное, это может произойти не так быстро, как хотелось россиянам.
Хорошо бы и белорусам хотя бы начать написание своей собственной «Дорожной карты» движения в сторону Европы.
Иван Маковецкий
30.06.05Другие публикации автора