Разделительная линия безопасности
Назначение нового белорусского представителя при Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) Александра Сычева для простых белорусских граждан прошло тихо и незаметно. В этом, впрочем, нет ничего удивительного. Подобные назначения являются рутинной практикой и обыденным элементом внешнеполитической деятельности государства. Особый смысл назначению придает ситуация, которая сложилась на нынешнем этапе в регионе действия Организации и которая будет, несомненно, оказывать влияние на работу вновь назначенного представителя Беларуси.
Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе была образована в 1973 году, в разгар холодной войны как Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе. В 1994 Совещание было трансформировано в Организацию, которая сегодня насчитывает 55 членов — практически все европейские страны, а также ряд государств Центральной Азии и Северной Америки, включая США.
События последних 16 месяцев на территории СНГ — приход к власти демократических лидеров в Грузии, Украине, Молдове, смена власти в Кыргызстане, обострение кризиса СНГ, — безусловно, существенно изменяют расстановку сил в регионе. Главным последствием указанных изменений является резкое снижение, а в некоторых случаях — полная потеря контроля со стороны России над регионом, который на протяжении долгих лет считался зоной национальных интересов России.
Крушение «лояльных» Москве режимов и повальная «переориентация» бывших сатрапий на Запад, похоже, переполнили чашу терпения российского политического истеблишмента. Глава российского дипломатического ведомства Сергей Лавров недавно открыто обвинил ОБСЕ в дестабилизации ситуации в Кыргызстане. Столь резкое заявление в рамках дипломатической практики не может быть расценено иначе как косвенное признание особой роли ОБСЕ в процессе политических трансформаций ряда постсоветских государств.
Российское обвинение в адрес ОБСЕ становится еще более значимым, если учесть, что российская дипломатия последовательно с 1990 года рассматривала Организацию как ключевой элемент «европейской архитектуры безопасности» и символ «Европы без разграничительных линий». В ходе моей прежней профессиональной деятельности в министерстве иностранных дел Беларуси мне неоднократно приходилось сталкиваться с подобными «штампами» в выступлениях высокопоставленных российских представителей на различных дипломатических форумах.
Сегодня же Россия рассматривает ОБСЕ как символ и источник проникновения западного влияния на восток под эгидой так называемых «двойных стандартов», которые, по мнению российских политиков и дипломатов, приводят к возникновению новых разграничительных линий между Россией и Западом. Россия настаивает, в частности, на том, что ОБСЕ существенно удалилась от своего исходного приоритета — задачи обеспечения европейской безопасности, закрепленной в документах Хельсинской встречи СБСЕ в 1975 году и затем подтвержденной на встрече в Париже в 1990 году.
Сегодня ОБСЕ, как полагают в России, чрезмерно концентрирует свое внимание на вопросах гуманитарного цикла, культивируя принципы западной демократии и прав человека среди своих членов. Исходя из этого, Москва переходит в открытую атаку, лоббируя идею возвращения ОБСЕ в свое изначальное «русло» и предлагая проведение в рамках форума мероприятий, посвященных, например, рассмотрению военных доктрин стран-членов ОБСЕ, созыв совещания по энергетической безопасности, а также обсуждение конкретных проектов в области энергетической безопасности и транспортной инфраструктуры.
Одновременно Москва перешла в атаку на Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) с тем, чтобы потребовать от ОБСЕ утверждения «объективных» критериев, которые должны затем составить нормативную основу функционирования миссий наблюдателей за проведением выборов, которые направляются в государства СНГ. Именно эти миссии ОБСЕ зачастую становятся источником проблем для многих квазидемократических режимов на постсоветском пространстве.
Однако дискуссия по указанным выше проблемам представляет собой лишь надводную часть айсберга противоречий между Россией и ОБСЕ на современном этапе.
Многие сложности упираются в различные трактовки Россией и ОБСЕ понятия «демократия». Москва ввела в политологический дискурс новое понятие — «управляемая демократия». Этот термин был введен в активный оборот после победы Владимира Путина на президентских выборах в России 2004 года. «Демократия не может быть анархией» — любит повторять российский министр иностранных дел Сергей Лавров на различных международных встречах. Для России и других стран СНГ демократия представляется таким процессом участия народа в политическом процессе, который полностью контролируется сверху.
Подобная интерпретация демократии содержит в себе куда более серьезные коннотации и, следовательно, чревата куда более серьезными последствиями для России и других «сочувствующих» ей стран из бывшего советского блока, чем может показаться на первый взгляд. Специфика многосторонней дипломатии, характерной для ОБСЕ, такова, что различие интерпретаций приводит к отчуждению большинства стран-членов ОБСЕ, которые приняли западные стандарты демократии, от «стыдливого» меньшинства в лице России и некоторых других стран, к числу которых, конечно, принадлежит Беларусь. Дух нервозности и недоверия становится в итоге доминирующим в отношениях российских дипломатов и представителей большинства стран-членов ОБСЕ. Позитивного и эффективного международного партнерства в этом случае ожидать не приходится.
В качестве рубежного с точки зрения трансформации позиции России по отношению к ОБСЕ многие эксперты называют косовские события 1999 года, когда НАТО нарушило принцип национального суверенитета и вторглось в Югославию под предлогом защиты прав национального албанского меньшинства в Косово. Хотя в реальности вряд ли имеются серьезные основания полагать, что ОБСЕ выступит в пользу нарушения суверенитета России, Кремль с повышенным раздражением воспринимает все миссии ОБСЕ, подобные косовской. Особенно, если они приводят к позитивным итогам.
Россия стремится найти противовес росту влияния ОБСЕ на постсоветском пространстве. С этой целью неоднократно инициировались попытки противопоставить ОБСЕ СНГ в качестве структуры, имеющей равный вес, политическую значимость и легитимность. Это, в частности, касается политических заявлений по различным кризисным ситуациям — заявлений, зачастую содержавших критические замечания в адрес ОБСЕ. Кроме того, итоги работы миссий наблюдателей СНГ на выборах всегда противопоставляются итогам аналогичных миссий ОБСЕ.
Россия решительно противостоит расширению масштабов миссий ОБСЕ в ареале СНГ. Кремль прекратил мандат миссии ОБСЕ в Чечне и неофициально приветствовал действия белорусских властей, которые также лишили миссию ОБСЕ аккредитации в 2002 году. Российские дипломаты постоянно эксплуатируют тематику нарушения прав русскоязычного меньшинства в Латвии и Эстонии, подчеркивая тем самым, что Организация имеет двойные стандарты в определении своих гуманитарных приоритетов и недостаточно настойчива и последовательна в защите прав русскоязычного населения в балтийских странах.
Откровенно недружественная позиция России по отношению к ОБСЕ вызывает серьезные сомнения в искренности российской приверженности принципам многополярного мира, заинтересованности в укреплении международных демократических институтов, и в частности ОБСЕ. Россия постоянно акцентирует внимание на процедурных аспектах работы ОБСЕ, подчеркивая принцип консенсуса в принятии всех решений, что на практике означает постоянно напоминание возможности применить вето по отношению к решениям ОБСЕ, не выгодным для России.
Имеются все основания полагать, что дипломатия Владимира Путина стремится вернуть ОБСЕ статус неповоротливого форума образца начала 90-х годов. Именно так будет выглядеть ОБСЕ, если России удастся провести повестку безопасности в качестве приоритетной. Очевидно, что только крупные государства в этом случае будут иметь реальный вес — малые страны-члены ОБСЕ будут маргинализованы. Впрочем, вряд ли у российской дипломатии окажется в распоряжении достаточно рычагов для подобного смещения приоритетов.
Обсуждая проблему российской неудовлетворенности по ряду международных проблем, где российские интересы оказываются подорванными, следует отметить, что ОБСЕ является не единственным фокусом российского недовольства. Вряд ли следует предполагать, что Россия удовлетворена, например, участием США в процессе трансформаций в регионе СНГ. США является членом ОБСЕ, и индивидуальная роль этой страны в поддержке демократических сил в Грузии, Украине и Кыргызстане чрезвычайно велика. Подобный вывод в целом разделяет большинство международных аналитиков, несмотря на то, что отдельным аспектам американской политики высказываются критические замечания.
Можно выделить несколько основных направлений, где американская вовлеченность традиционно считается существенной.
Это, прежде всего, финансовая поддержка демократических сил. По данным официальной статистики США, в 2004 году Украине было выделено USD 143,47 млн., из которых USD 34,11 млн. было истрачено на «поддержку демократии». Для Грузии эти показатели — соответственно USD 102,1 и 14,4 млн. В 2003 году, однако, на Грузию ушло больше средств — 141,16 и 21,06 млн. соответственно. USD 50,8/12,2 млн. было израсходовано Соединенными Штатами в Кыргызстане.
Каким образом США расходуют средства? Как правило, они вкладывают их либо в процесс улучшения стандартов в какой-либо области (например, в здравоохранении, местном управлении и пр.), либо направляют средства на помощь неправительственным организациям. Оба эти способа часто критикуются внутри США. Критики полагают, что вряд ли можно добиться эффекта, вкладывая средства в процесс совершенствования, например, государственного законодательства. Практика спонсирования НПО также считается малоэффективной, а НПО зачастую называют «грантоедами». Однако пока серьезных альтернатив названным подходам американские политики предложить не могут.
В практике поддержки демократических сил американцы предпочитают иметь так называемых «фаворитов». И Михаил Саакашвили, и Виктор Ющенко, и Курманбек Бакиев являлись и являются такими фаворитами Вашингтона.
После триумфального смещения режима Слободана Милошевича в Югославии США предпочитают участвовать в организации так называемых «брендовых» революций, имеющих мирную символику. Для Грузии таким символом стала роза, для Украины — оранжевый цвет (апельсин), в Кыргызстане — тюльпан. Наиболее важно, что в своей стратегии смены режима американцы заметно используют ненасильственные механизмы, вычленяя слабые места авторитарных режимов и предупреждая возможности и очаги возникновения насилия.
В трех последних революциях отчетливо прослеживалось также поощрение американцами молодежных движений.
Очевидно также, что так называемые «мягкие катализаторы» (обещание демократическим лидерам поддержки США в таких институтах, как ЕС, ВТО, НАТО; что затем эти лидеры используют в своих политических кампаниях) также сыграли свою роль.
Таким образом, возрастание роли ОБСЕ в процессе демократических трансформаций необходимо рассматривать в более широком смысле, экстраполируя ее на роль отдельных членов организации. В этом смысле задача России по «нейтрализации» гуманитарной активности ОБСЕ становится еще более трудноосуществимой.
Российское восприятие ОБСЕ важно с точки зрения понимания отношений Беларуси и ОБСЕ. Ясно, что новый представитель Беларуси в этой организации Александр Сычев будет поддерживать самые тесные отношения с российской делегацией. К сожалению, многие белорусские дипломаты по-иному просто не могут работать. В случае возникновения сложных ситуаций, требующих профессиональных знаний, интеллекта и особого политического и дипломатического чутья, наши послы просто и без угрызений совести направляются за инструкциями к россиянам. Александр Сычев не является в этом смысле исключением.
К сожалению, все говорит о том, что новых перспектив в отношениях с ОБСЕ у Беларуси в обозримой перспективе не появится. Впрочем, так происходит со всеми авторитарными режимами, которые в итоге терпят крах.