Андрей Казакевич, гл. редактор журнала «Палiтычная сфера»
Николай Кацук, социолог
Денис Мельянцов, эксперт Белорусского института стратегических исследований
Валерия Костюгова, координатор сайта «Наше мнение»
Янов Полесский, модератор
Я. Полесский: Когда с 2007 года в результате определенных инициатив России начала меняться структура относительных цен, была высказана гипотеза, в соответствии с которой правящий класс не может на настоящем этапе изменить правила игры, т. е. создать более эффективные институты, возникшие дисбалансы активизируют работу вертикального лифта. Хорошо известно, что до определенного момента роль этого лифта выполняла антикоррупционная машина, а обилие контрольных органов — косвенное свидетельство, что эта машина является основным движителем социальной мобильности сверху донизу. Однако с определенного момента этот механизм затормозил, в результате набор высших руководящих кадров остается фактически неизменным. Правило «стабильности» закрепляется законодательно, в виде поправки «деньги в обмен на свободу», а затем расширяется на весь «кадровый реестр президента».
Тем не менее условия меняются, и если исходить из предпосылки, что в системе должен сработать предохранительный клапан — либо должны поменяться правила, либо — если они не меняются (а наши эксперты тяготеют к выводу, что они все-таки не меняются) — то начинаются или ускоряется ротация кадров. Можно ли обнаружить признаки этого процесса?
А. Казакевич: У прынцыпе наша даследаванне, якое праводзіцца сумесна BISS і «Палітычнай сферай», накіраванае на то, каб гіпотэзы, пра якія вы кажаце, праверыць на фактах. Да таго, як гэта адбудзецца, усе нашы здагадкі будуць мець спекулятыўны характар, і вызначацца асабістымі знаёмствамі і крыніцамі інфармацыі. Мне асабіста падаецца, што што вертыкальная мабільнасць існуе. Больш за тое, можна ў пэўнай ступені назіраць новую тэндэнцы, калі пасады кіраўнікоў аддзелаў, нават намеснікаў міністраў часцяком атрымліваюць людзі не зусім падрыхтаваныя. Непадрыхтаваныя альбо ў сілу таго, што занадта маладыя, альбо папросту таму, што маюць невялікі досвед працы ў пэўнай інстытуцыі (прышлі звонку). Да пытання аб вертыкальнай мабільнасці: сёння на групе прыкладаў можна фіксаваць сітуацыю, калі кар\\`ера робіцца значна хутчэй, чым гэта было некалькі гадоў назад. Але я кажу аб гэтым на падставе шэрагу прыкладаў, шэрагу назіранняў, што тычыцца ўсёй краіны, то падобныя высновы запатрабавалі бы больш грунтоўных даследаванняў.
ЯП: Возможно, мы и не должны пока говорить обо всей стране или аппарате власти в целом. Речь, как мне кажется, идет о достаточно простых вещах. Вертикальный лифт работает либо относительно быстро, либо относительно медленно. Во времена Сталина, напоминает Александр Аузан, существовал фактически безальтернативный механизм вертикальной мобильности — механизм доноса: пишется донос — и место наверху освобождается. Несколько модифицированная версия этого механизма работала у нас с начала 1990-х — это антикоррупционная машина, причем ее запуск довольно дорого обошелся Кебичу…
Н. Кацук: Вообще говоря, существует ограниченное количество способов подсидеть начальство. Я просто хотел бы обратить внимание на то, что существуют естественные факторы вертикальной мобильности. Скажем, люди естественным образом стареют, уходят на пенсию, и места освобождаются. У государственных чиновников подрастают дети, их нужно пристраивать, и т. д. Однако для того, чтобы сравнить естественную скорость восполнения кадров с искусственной — тут правильно Андрей сказал — нужен более основательный анализ. Это первое, что я хотел бы добавить. И второе: самая низкая скорость обновления кадров будут в центре аппарата, поскольку от него многое зависит. Чем далеше от центра, к периферии системы власти — тем выше скорость восполнения кадров.
В. Костюгова: Но это ведь не общий закон. Во времена перемен, как правило, именно в центре системы ротации происходят быстрее, чем на периферии. Во многих районных центрах обновление кадров как раз и происходит со скоростью, о которой говорит Николай.
ЯП: У французского писателя Марселя Эме есть замечательный роман «Зеленая кобыла». В деревне Клакбю время остановилось, а поскольку оно остановилось, то никто не умирал. А потом вдруг старики поумирали скопом — их прямо в канаве и похоронили. Умерли они сразу после того, как родилась зеленая кобыла — это было настолько значимое событие, что спровоцировало запуск механизма времени.
НК: Я согласен с Валерией, однако следует заметить, что эпох перемен всегда немного. И сегодня основная забота власти — просто воспроизводство системы.
Д. Мельянцов: Змены здараюцца сапраўды не часта, аднак са свайго боку хацеў бы заўважыць, што зараз нейкія змены ўсё ж надыходзяць — быць можа, не вельмі глабальныя, але ўсе жа яны ёсць. Звязаныя гэтыя змены шмат у чым з пераглядам адносін Беларусі з Захадам. Калі ўзяць апошнія два гады, можна заўважыць, што некаторае важныя змены ў цэнтры сістэмы адбыліся. У прыватнасці былі знятыя найболей адыёзныя постаці, якія асацыяваліся з справамі аб знікненнях, — Шэйман, Навумаў, Паўліченка і інш. Шэраг экспертаў звязваюць гэтыя зрушэнні са зменамі ў палітыцы рэжыму ў кантэксце дыялогу з Захадам. І калі гэтая здагадка дакладная, то заканамерны наступная выснова: ўладзе неабходныя службоўцы з іншымі кампетэнциямі у параўнанні з кампетэнциямі, якія былі запатрабаваныя раней.
ЯП: Не знаю, уместно ли в данном контексте упоминать Андрея Ляховича, который говорит о борьбе между технократами и силовиками. Это можно иначе передать. Понятно, что принцип лояльности задействован в любой системе, однако можно говорить об определенном спросе на профессиональных компетенции и, соответственно, об удельном весе последних. Мы можем говорить о изменениях в данном отношении?
АК: Зыходзячы з сэмплаў, якія прыходзяцца назіраць, я лічу схему Ляховича не суцэль адэкватнай, паколькі некаторыя змены можна прасачыць у інстытуцыях, якія заўсёды былі «тэхнакратычнымі». Возьмем якое-небудзь міністэрства: калі міністра або намесніка міністра можна лічыць палітычнымі постацямі, то, скажам, пасты начальнікаў аддзелаў звычайна камплектаваліся рознага роду «тэхнакратамі». Сёння можна назіраць феномен, калі гэтыя і падобныя пазіцыі займаюць людзі, які не традыцыйную сацыялізацыю ў гэтых інстытуцыях (прышлі звонку), альбо проста людзі з іншым досведам, адукацыяй, — людзі, якія, тым не менш, мала звязаны з дадзенай «тэхнакратычнай» структурай.
ВК: Но если такие процессы действительно идут, то они, теоретически, должны вести к девальвации компетенций, востребованных ранее. Ведь что получается? Если у власти имеется спрос на людей с каким-то новым опытом, то прежняя бюрократия обанкротилась, она не справилась. Сейчас нужно, скажем, знать языки или обладать какими-то другими знаниями…
АК: Я згодзен. Ёсць адчуванне, што сёння да такіх пунктаў CV, як валоданне замежнымі мовамі, уменне працаваць з кампутарнымі праграмамі сталі ставіцца лепш.
ЯП: То есть, если я правильно понял, имеется технократичность и технократичность. Сегодня имеется больший спрос на, условно говоря, второй тип технократичности.
АК: Думаю, так. Яшчэ адно назіранне, на якім я хацеў бы спыніўся: сёння шматлікія структуры ўлады маюць сур\\`ёзны дэфіцыт кадраў, — яны маюць дастаткова вялікую колькасць незапоўненых вакансій. Я маю на ўвазе міністэрства, дзяржаўныя камітэты, пракуратуру… Гэты дэфіцыт, на мой погляд, таксама ўскосна паказвае, што адбываюцца нейкія працэсы ў сэнсе ратацыі эліт.
ЯП: Интересное наблюдение. Есть какие-нибудь предположения по поводу этого дефицита?
НК: Можно предложить простое объяснение. Требуют и спрашивают очень много, а дают очень мало. И этот обмен в народе, а также среди различного рода специалистов считается — и не без оснований — неэквивалентным.
АК: З такім тлумачэннем можна пагадзіцца. Аднак я жадаў бы падкрэсліць момант нейкага чакання. Ці то ў сувязі з эканамічным крызісам бюракратыя пераходзіць у рэжым фінансавай эканоміі за кошт кадраў, ці то чакаюць пакуль зфармулююцца крытэры новай кадравай палітыкі. Словам, нечага чакаюць.
ДМ: У працягу думкі з нагоды збліжэнні з Захадам я бы дадаў пра дэфіцыт кампетэнцый, які адчуваецца ў МЗС, у дыпламатычных прадстаўніцтвах і асабліва ў прадстаўніцтвы пры еўрапейскіх структурах.
ЯП: «Диалоговых» компетенций?
ДМ: Наогул кампетэнцый. У прыватнасці моўных ведаў: людзі, якія сядзяць у Брусэлі, павінны хаця б добра валодаць замежнымі мовамі. Яны павінны мець добрае ўяўленне аб працы еўрапейскіх структур і інш.
ВК: Можно вспомнить Нину Мазай, которая была послом в нескольких странах, но при этом ни одного иностранного языка не знала.
ДМ: Гэта, мабыць, быў адэкватны ўзровень, калі ў нас быў мінімум кантактаў з ЕС. Цяпер жа ўзнікае дысбаланс: з аднаго боку, мы чагосьці чакаем ад Еўрасаюза і рыхтуемся ўступаць ва «Ўсходняе партнёрства», а з іншага боку, у нас адчуваецца сур\\`ёзны недахоп людзей, якія арыентуюцца ў еўрапейскай палітыцы, якія ведаюць, як гэтая палітыка фармуецца. Словам, маецца недахоп людзей і кампетэнцый, хоць, магчыма, у хуткім часе мы будзем назіраць паўтарэнне сітуацыі з першым міністрам замежных спраў Беларусі Пятром Краўчанкам, які прасіў прызначыць яго кіраўніком МЗС, паколькі неўзабаве яно з ціхай затокі мела ператварыцца ў адно з важнейшых міністэрстваў маладой беларускай дзяржавы.
ВК: Прошло не более 15 лет, как слова этого человека начали сбываться.
ЯП: Я бы хотел заметить, что наши выводы в многом зависят от горизонтов обозрения. Мы говорим об изменениях, касающихся последних двух лет. Но можно мыслить более длинными горизонтами: ровно так же, как все годы независимости мы просили у России недорогого газа, мы просили у них площадей в их диппредставительствах и просили переводчиков. Поскольку своих не было. Это к вопросу о феномене Нины Мазай. Если Беларусь была экономикой в составе материнской экономики, то таким же образом она являлась и внешней политикой в составе более основательной внешней политики. Сегодня говорят о том, что начался диалог с Западом, но можно также говорить, что за 15 лет Беларусь худо-бедно выработала собственную внешнюю политику. Кривую, косую, дурную, но собственную.
ВК: Действительно, можно говорить о том, что государство отстроилось в некоем автономном, суверенном качестве. И здесь важно не напутать с причинно-следственными связями — что за чем следовало и по каким причинам. Мы ведь имеем дело с несколькими процессами — с одной стороны, с естественными процессами обновления элит, как напоминает Николай, с другой стороны, с «фоновыми» процессами достижения определенной зрелости государства и системы управления страной, а с третьей — с изменениями в кадровой политике, связанными с актуальными политическими потребностями, с «переменами».
ЯП: Верно, и отсюда в частности следует — если говорить о пустующих ячейках в аппарате власти — что различного рода внешние и внутренние «вызовы» или, попросту говоря, требования, адресуемые государству в качестве суверенного, опережают его реальные возможности. Или нет?
НК: Мне, прежде всего, понравился акцент, который сделал Андрей: существует ли кадровая политика как таковая, т. е. концепция? Существуют вакансии, но как их заполнять, как отбирать людей? Словом, имеются процессы, которые инициируются системой для собственного обновления. Второй момент связан с «Восточным партнерством» и другими внешними факторами, с которыми не считаться нельзя, поскольку какую-то дверь приоткрыли… Здесь уже внешние факторы инициируют внутренние процессы. И обе эти группы факторов должны находиться в определенном взаимодействии.
ЯП: О том и речь. Ранее у нас были люди, которые знал, как в Россию продать очередную порцию телевизоров и тракторов. Сегодня СМИ сообщают, что за ночь два трактора врезались в жилые дома. О чем это должно говорить прежде всего? Не о том, что у нас подростки нехорошие. Прежде всего — о том, что трактора стоят уже за пределами складов. А это, в свою очередь, говорит о том, что старые компетенции уже не вполне адекватны — даже если ограничиваться проблемами торговли с Россией. Нужны какие-то другие компетенции, не говоря уже о Евросоюзе, который для наших чиновников, как тут правильно замечено, все еще терра инкогнита. Обстоятельства меняются, не так ли? Но вопрос в том, как реагировать, какой сформировать внутрисистемный ответ.
ДМ: Відавочна, што вонкавыя змены павінны весці да ратацыі у дзяржапараце. Без гэтага немагчыма. Але я пакуль істотных змен не назіраю. У нас пакуль толькі спрабуюць зразумець, наколькі гэта сур\\`ёзны паварот. Калі пачнуцца праекты ў рамках «Усходняга партнёрства», тады нікуды не дзенешся — трэба будзе выстаўляць людзей, якія будуць ездзіць у Еўропу, удзельнічаць у экспертных паседжаннях, нешта там казаць і прапаноўваць.
ЯП: Как насчет обращения к независимым экспертным группам?
АК: Мне здаецца, да гэтага ўлада яшчэ не саспела. У лепшым выпадку яны могуць улучыць ва ўласную экспертную групу кагосьці «з боку». Але да нейкага сістэматычнага ўзаемадзеяння, партнёрскіх адносін паміж дзяржавай і незалежнымі арганізацыямі яшчэ далёка.
НК: Ну почему же? Мне кажется, что какая-то более или менее осмысленная стратегия в этом отношении начинает проявляться. Если возникает осознание необходимости формирования каких-то консультационных площадок, то все эти площадки, которые сегодня воспринимаются как бессмысленные, в какой-то момент могут быть задействованы для подобного рода контактов и консультаций. Таким образом, если последовательно реализовывать в частности политику сближения с Западом, то создание консультационных площадок — необходимый шаг.
ДМ: На самай справе, ёсць тэндэнцыя да стварэння нефармальных пляцовак, у прыватнасці ў Брусэлі маюцца нефармальныя кантакты паміж прадстаўніцтвам Беларусі і офісам «За дэмакратычную Беларусь», праводзяцца сумесныя семінары і інш. Я нядаўна вярнуўся з Брусэля, дзе сустракаўся з адным з афіцыйных прадстаўнікоў Беларусі, які публічна казаў тымі жа прыкладна словамі, што і сп. Мартынаў, але ў нефармальнай абстаноўцы ён гатовы размаўляць на самыя розныя тэмы без абмежаванняў. Больш таго, розныя структуры ўключаныя ў спісы рассылкі BISS, Даследчага цэнтра IПМ, яны знаёмыя з прадукцыяй гэтых даследчых цэнтраў.
ВК: Можно отметить, что в экономической сфере подобные консультативные площадки функционируют еще более интенсивно, поскольку бизнес-ассоциации имеют довольно налаженные контакты с Минэкономики, они способные лоббировать какие-то изменения в законодательство, словом, какую-то силу имеют.
ЯП: Если мы говорим о площадках обмена мнениями, обмена информацией, которые первоначально создаются как формальные, а затем наполняются жизнью, то тем самым мы говорим об определенных институциональных изменениях. Опять же, если мы говорим об изменениях в качестве бюрократии, о растущем спросе на те или иные компетенции, то мы затрагиваем проблему одного из важнейших институциональных факторов. Можно, к примеру, иметь плохую экономическую политику при высоком качестве бюрократии и низкой угрозе дефолта — и дела в экономике будут обстоять лучше, нежели в случае с хорошей политикой и низким качеством бюрократии. Поскольку плохая бюрократия равнозначна высоким издержкам на пути реализации любых проектов — хороших или плохих.
ВК: Получается, что наш гипотетический круг замыкается: изменения в принципах отбора элит так или иначе затрагивают правила игры в целом. Мне кажется, что качество бюрократии нельзя оценивать исключительно с точки зрения определенных личностных качеств и компетенций — более важными здесь выступают принципы отбора в госаппарат. Человек может быть прекрасно образован, профессионально подготовлен и т. д., но если для продвижения наверх необходимо эти качества скрывать, побольше молчать и кивать, то эти качества не проявятся.
ЯП: Дело не только в этом. Имеется проблема устойчивости этих правил и принципов. Представьте себе, что вы крупный бизнесмен, и вы покупаете акции «Гродно Азот», но на следующий день тот же высококомпетентный и хороший человек, который способствовал осуществлению этой сделки, начинает вставлять вам палки в колеса. Подобные ситуации призваны свидетельствовать о слабом государстве и низком качестве бюрократии, или же нет?
НК: Вообще говоря, в некоторых отношениях наши правила игры устойчивы до безобразия — давно пора их менять, но они не меняются. Что касается качества бюрократии, то весьма сложно его оценить. Интуитивно понятно, что чем западнее — тем она лучше, чем восточнее — тем она хуже, хотя вопрос в том, какие параметры должны быть использованы для сравнения.
АК: Сапраўды, пытанне ў тым, што мы маем на ўвазе. Калі браць за эталон заходнюю бюракратыю — рацыянальную, фармалізаваную ў тым сэнсе, што ўсё выконваюць нейкія фармалізаваныя функцыі, а асабісты фактар (які прадугледжвае кланавасць, карупцыю і іншае) мінімізуецца, — то, скажам, кітайская бюракратыя будзе дрэннай бюракратыяй. Паколькі там карупцыя, кліентэлізм і кланавасць прысутнічаюць у досыць развітых формах. І з пазіцый гэтых крытэраў, я лічу, беларуская бюракратыя будзе не самой горшай. Вядома, яна будзе саступаць заходнееўрапейскай, і тым не менш.
ВК: Коррупция — далеко не единственный параметр качества бюрократии и далеко не важнейший. Можно оценивать, например, уровень доверия к государственным структурам.
НК: Ну, по этому показателю у нас не страна, а солнце.
ВК: Вовсе нет. Следовало бы задуматься о том, почему при высоком уровне доверия президенту люди так мало или относительно мало доверяют милиции, судам или, скажем, финансовым институтам. Когда личностный фактор перевешивает, мы можем говорить о слабой эффективности институтов. Попытайтесь оценить временные горизонты этого доверия: на год-два люди готовы доверить свои средства банкам, а на пять-десять лет — нет.
АК: Але ізноў жа, калі параўнаць гэтыя паказчыкі даверу ў рэгіянальным маштабе, то ў нас сітуацыя ў цэлым лепш, чым у Расеі альбо на Ўкраіне. Тое ж самае дакранаецца ўзроўня карупцыі: Беларусь у рэгіянальным плане будзе выглядаць нядрэнна. Да гэтага варта дадаць, што ў нас адсутнічаюць выяўленыя падзелы паміж галіновымі і рэгіянальнымі групамі, як, напрыклад, на Ўкраіне. У сувязі з гэтым я лічу, што вызначаны патэнцыял у беларускай бюракратыі ўсё жа ёсць, і ён вышэй, чым у Малдове, Украіне, Расеі, шэрагу іншых краін. Гэта кажа аб тым, што дзяржаўны механізм у нас больш адладжаны, чым у сумежных краін, нават фіскальная дысцыпліна выконваецца больш паслядоўна.
ВК: Пожалуй, соглашусь. Можно также посмотреть на фактор принятия решений: какие-то сложные, революционные решения у нас традиционно затираются, зато относительно простые решения — построить ледовый дворец, обеспечить прирост ВВП и пр. — у нас принимаются и реализуются. Т.е. принимаются и доходят до логического завершения.
АК: Але што тычыцца якасці бюракратыі, я б не лічыў гэта заслугай цяперашняга рэжыму, хутчэй гэта вынік гістарычнага шляху — у прыватнасці, спецыфікі пасляваеннай індустрыялізацыі Беларусі: адносная рэгіянальная і культурная аднастайнасці, збольшага раўнамернае эканамічнае развіццё, урбанізаванасць і г. д.
ЯП: Результат определенного стиля…
НК: Белорусский стиль — это: «просто работает». Как трамвай — гремит, грохочет, но едет. Так и наша бюрократия: просто работает.
ДМ: Акудовіч неяк напісаў, што для беларусаў галоўнае — захаваць сваю самасць. Нам не трэба быць лепшымі за суседзяў, трэба быць такімі, якія мы ёсць, каб ад нас усё адсталі, але каб усё больш-менш эфектыўна працавала. Так і наша чынавенства: не трэба ніякіх навацый, трэба проста трохі прыстасавацца да новых умоў накшталт еўраінтэграцыі і разрыву былых сувязяў з Расеяй. І пры гэтым, вядома, ня варта чакаць нейкіх сюрпрызаў. Прыйдуць людзі з веданнем моў, але такія ж лаяльныя да сістэмы, як і іх папярэднікі.