Составляя Малую Конституцию… (2)

Сергей Альфер — юрист, координатор группы по разработке Малой Конституции РБ.

См. также:
Составляя Малую Конституцию… (1) /16.10.07/

И цикл статей Вектора Чернова
Читая «Малую Конституцию»… (1) /27.06.07/
Читая «Малую Конституцию»… (2) /09.08.07/
Читая «Малую Конституцию»… (3) /23.08.07/
Читая «Малую Конституцию»… (4) /04.10.07/
Читая «Малую Конституцию»… (5) /26.10.07/

Полномочия парламента по Малой Конституции

В соответствии с установленными в Малой Конституции положениями Парламент Республики Беларусь — Верховная Рада — является высшим представительным, постоянно действующим и единственным законодательным органом государственной власти Республики Беларусь.

Верховная Рада как высший законодательный орган принимает и изменяет Конституцию Республики Беларусь, принимает законы, постановления и контролирует их исполнение, утверждает республиканский бюджет, отчёт об его исполнении, нормативы отчислений от республиканских налогов и сборов в местные бюджеты, устанавливает республиканские налоги и сборы, осуществляет контроль над денежной эмиссией, ратифицирует и денонсирует международные договоры Республики Беларусь.

Только Верховная Рада может давать толкование законов Республики Беларусь.

Как высший представительный орган Верховная Рада принимает решение о проведении республиканского референдума; назначает выборы Президента Республики Беларусь; назначает выборы представительных органов местного самоуправления; избирает судей Конституционного Трибунала Республики Беларусь и принимает их отставку; избирает на должность, освобождает от должности принимает отставку Уполномоченного по правам человека Республики Беларусь, Председателя и членов Контрольной Палаты Республики Беларусь, Председателя и членов Центральной избирательной комиссии Республики Беларусь; по представлению Президента избирает Премьер-министра Республики Беларусь, Председателя Конституционного Трибунала Республики Беларусь, Генерального прокурора Республики Беларусь, Председателей Верховного Суда Республики Беларусь, Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, Высшего Административного Суда Республики Беларусь, Правления Национального банка Республики Беларусь.

Одной из важнейших функций парламента является утверждение по предложению Премьер-министра состава Правительства, а также высказывание ему вотума доверия или отправка в отставку. Необходимо отметить, что Верховная Рада получила права высказывать вотум недоверия не только всему правительству, но и отдельным его членам. Высказывание вотума недоверия министру правительства (если только он не является премьер-министром) не приводит как к необходимости отставки всего правительства, так и к санкциям к Верховной Раде в виде ее роспуска. Впрочем, в случае целенаправленных попыток отставить эффективно работающего с точки зрения правительства министра премьер-министр может поставить вопрос и о вотуме доверия правительству в целом.

Роспуск парламента по проекту Малой Конституции связан только с решением вопроса о доверии правительству или с формированием правительства, тогда как по действующей Конституции основания для роспуска практически не ограничены — кроме вопросов, связанных с доверием правительству или с назначением премьер-министра президент может распустить парламент в случае подтвержденного Конституционным Судом систематического или грубого нарушения Конституции, при этом понятие «грубое нарушение Конституции» не является строгим юридическим термином.

Вместе с тем парламент получает право на смещение президента с должности. Это может произойти при стойкой неспособности президента по состоянию здоровья исполнять свои обязанности, в случае нарушения им Конституции Республики Беларусь, при этом основанием для смещения может являться любое нарушение президентом Конституции, а также в случае совершения государственной измены или иного тяжкого преступления.

Необходимо отметить, что процедура отстранения президента от должности в связи с болезнью или объявления ему импичмента является достаточно сложной и требует консолидированного мнения не просто парламентского большинства, а квалифицированного — в две трети от избранного количества депутатов большинства Верховной Рады. Подобное правило является достаточной гарантией против «мести» президенту какой-либо из присутствующих в парламенте политических сил и обеспечивает реальную возможность функционирования института президентства в установленных Малой Конституцией рамках.

Верховная Рада по предложению Правительства на основании решения Конституционного Трибунала принимает постановления о роспуске представительных органов местного самоуправления в случае грубого или неоднократного нарушения ими Конституции или законов и назначает новые выборы. И хотя ранее мы отмечали, что понятие «грубое нарушение Конституции» не является общепринятым юридическим термином, разработчики все же оставили его в тексте законопроекта. При этом учитывалось, что местные органы власти не являются государственными, они избираются и подотчетны только сообществу граждан, проживающих на соответствующей территории. Поэтому угроза роспуска местного органа власти в случае его неконституционного поведения является сильным фактором, обеспечивающим однородное функционирование всего механизма местной жизни в соответствии с основным законом страны.

В целом глава о парламенте вызвала минимальное количество критических замечаний. Что же касается имеющихся замечаний, то типичным вопросом является — а почему так назвали? Почему бы не назвать Верховную Раду Соймом?

В данном случае авторы выразили лишь собственное мнение, кстати, не дискутировавшееся во время обсуждения текста Малой Конституции субъектами Объединенных демократических сил, в том числе и национальной направленности. Мы же исходили из «глубокой совковости» белорусского народа и из степени восприятия названия. Рада воспринимается более спокойно, чем сойм. К тому же логически это находится в соответствии с радой местного самоуправления, что также немаловажно. Впрочем, никто из авторов не будет возражать и при получении высшим представительным и распорядительных органом власти Беларуси исторического названия Сойм.

Согласен с мнением В. Чернова, что депутат может быть членом правительства. Этот вопрос обсуждался при разработке текста и не набрал большинства голосов разработчиков, хотя он является важным и в плане получения эффективно работающего правительства и в личном плане для депутатов, получивших министерские посты.

Кстати, действующая Конституция Беларуси предусматривает совмещение постов депутата и члена правительства (ст.92 «Депутат Палаты представителей может быть членом Правительства), что и отмечает в своих статьях В.Чернов.

И наиболее важный вопрос — императивного мандата депутатов. Мы сознательно не прописывали этот вопрос, по умолчанию депутаты не связаны императивным мандатом. Вместе с тем и среди разработчиков не было единого мнения по этому вопросу. Часть авторов была согласна дать возможность фракциям исключать из парламентского корпуса депутатов, избираемых по партийным спискам в случае их выхода из фракции партии, по спискам которой они избирались в парламент. Кстати, аналогичный принцип ввел Казахстан в свое законодательство и планирует ввести Украина. Но в этих странах выборы прошли по чисто пропорциональной системе. В условиях Беларуси при проведении выборов по предложенным в Малой Конституции правилам введение подобной процедуры для партийных депутатов требовало бы обязательного установления (правильнее — оставления) отзыва депутатов избирателями для той части депутатов, которые избираются по мажоритарным округам. Впрочем, наличие процедуры отзыва депутата в Избирательном кодексе Республики Беларусь не дало на сегодняшний день возможности отозвать хотя бы одного депутата любого уровня (при неоднократных попытках провести этот процесс). Причины неудач могут быть разные — от неумения и незнания процедуры до административных и политических. Впрочем, можно быть уверенным, что ни действующая, ни любая будущая власть не будут заинтересованы в изменении структуры избранного депутатского корпуса и найдут «законные» возможности для блокирования этого процесса. В демократических странах для смены курса проще провести новые парламентские выборы, в недемократических странах, коими, по моему мнению, являются Беларусь и Казахстан в полной мере, да и частично Украина, угроза отлучения депутата от парламента свидетельствует не только о нарушении основных прав и свобод человека, но и о «закрепощении» депутата определенной политической силой или действующей властью.

Полномочия Правительства по Малой Конституции

В соответствии с Малой Конституцией Правительство — Совет Министров Республики Беларусь является высшим органом исполнительной власти, в своей деятельности подотчетным Верховной Раде.

Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранной Верховной Радой и утверждается Верховной Радой. При этом Верховная Рада по предложению Президента назначает премьер-министра, на которого возложена ответственность по подбору состава правительства. И хотя Малая Конституция не предусматривает возможности утверждения правительства только в целом и Верховная Рада может высказать свое мнение по конкретным кандидатурам, премьер-министр при представлении правительства может поставить вопрос о его утверждении путем вотума доверия. Роспуск парламента в случае высказывания двукратного вотума недоверия правительству в течение года является сильным удерживающим средством для депутатов от произвольного неназначения или роспуска правительства.

Конституционное устройство подавляющего большинства стран требует утверждения правительства либо парламентом, либо главой государства. Я не могу согласиться с мнением В.Чернова о снятии с парламента ответственности за назначение правительства. По предложенному проекту Премьер-министр предлагает правительство, парламент не может самостоятельно внести кандидатуру любого министра. Это повышает и роль Премьера, и уменьшает волюнтаристское влияние депутатского корпуса на состав правительства. При этом парламент может более активно пользоваться своим правом на вотум недоверия тем членам правительства, которые не устраивают парламентское большинство.

Что же касается вопросов увольнения членов правительства, то разработчики пришли к мнению, что этот вопрос не является фундаментальным, а больше оперативным, и его следует подробно расписать в законе о Совете Министров.

В целом же полномочия правительства являются типичными для высшего исполнительного органа власти.

Правительство руководит системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти; осуществляет меры по реализации основных направлений внутренней и внешней политики; разрабатывает и представляет Верховной Раде проект республиканского бюджета и отчет о его исполнении; обеспечивает проведение единой экономической, финансовой, кредитной и денежной политики, государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, экологии, социального обеспечения и оплаты труда; принимает меры по обеспечению прав и свобод граждан, защите интересов государства, национальной безопасности и обороноспособности, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; осуществляет общее руководство в области отношений с другими государствами и международными организациями; выступает от имени собственника в отношении имущества, являющегося собственностью Республики Беларусь, организует управление государственной собственностью; отменяет акты министерств и иных республиканских органов государственного управления; осуществляет надзор за местным самоуправлением в пределах и формах, определенных Конституцией и законами Республики Беларусь; осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией и законами.

Правительство также может заключать международные договоры и соглашения, отнесенные законом к его компетенции. При этом вопросы компетенции правительства в сфере международных отношений обязаны быть отделены и не перекликаться с полномочиями президента. Вопросы разграничения полномочий также должны быть отнесены к требованиям закона о Совете Министров.

Особо хотелось бы остановиться на предлагаемом В.Черновым внесении в текст Малой Конституции института конструктивного вотума недоверия. В.Чернов является активным сторонником такой парламентской процедуры. Напомним, что конструктивный вотум недоверия предполагает одновременно с вотумом недоверия действующему правительству одновременно ставить вопрос о доверии (назначении) нового правительства. Законодательство такого вида действует в Германии, в Польше и некоторых других странах. Дважды оно эффективно употреблялось в Германии.

Как исследователь и научный работник, многие годы реально занимающийся научным экспериментом, я не являюсь сторонником автоматического перенесения частного опыта, коим, несомненно, является институт конструктивного вотума недоверия. Число примеров применения очень ограничено, к тому же в социальной области чрезвычайно важное влияние играют факторы времени и места. И если в области естественных наук неудача в эксперименте практически всегда носит частный характер, то для общества такие ошибки носят куда более значимый характер. Тем более, что наука о государстве и праве выработала другие не менее эффективные механизмы создания устойчивого правительства, ряд из которых и был предложен авторами Малой Конституции.

Как будет осуществляться принцип разделения властей по предложенному проекту Конституционного закона

Как видно из приведенных выше полномочий президента, парламента и правительства, Малая Конституция устанавливает четкую компетенцию каждого из этих государственных органов и должностного лица. Полномочия их разграничены и практически не пересекаются. Вместе с тем для каждого из них установлен определенный механизм сдержек и противовесов, позволяющий им не только самостоятельно функционировать, но и взаимно дополнять друг друга.

Однако этот механизм сдержек и противовесов будет работать недостаточно гибко, если решения государственных органов не контролируются эффективно действующими судебной властью, а также иными контрольными и надзорными органами.

В соответствии с Малой Конституцией судебная власть в Республике Беларусь будет являться самостоятельной и независимой. При осуществлении правосудия судьи будут независимы и обязаны подчиняться только Конституции и законам. При этом прямое или косвенное воздействие на судей со стороны каких-либо должностных лиц или граждан в связи с производством по конкретным делам признается преступлением и влечет за собой установленную законом ответственность.

Независимость судей подкрепляется тем, что, во-первых, они несменяемы (за исключением мировых судей, которые избираются непосредственно населением на 5-летний срок). Судьи Верховного Суда и иных высших судов будут назначаться Верховной Радой из списка, представленного органами судейского самоуправления. Иные судьи назначаются на должность президентом, но также только из кандидатур, предложенных органами судейского самоуправления. Как вариант, закон может предусмотреть и конкурсное избрание или назначение судей из предложенного списка. Кстати, выборы мировых судей также могут проходить на конкурсной основе.

Смещение судьи с должности, приостановление исполнения им обязанностей, перевод его в другую местность или на другую должность вопреки его воле может иметь место только в силу решения компетентного суда и лишь в случаях, установленных законом.

Во-вторых, судьи неприкосновенны. Судья не может быть привлечен к уголовной ответственности или лишен свободы без предварительного согласия определенного законом суда.

Важным для поднятия статуса судей и их независимости является и оплата их труда. И хотя Малая Конституция не могла установить пределы оплаты (указывается, что вознаграждение судей должно соответствовать высокому статусу суда), общепринятым является соотношение зарплаты судей к средней зарплате по стране как от 5:1 до 10:1.

Разработчиками Малой Конституции было изменено название Конституционного Суда. Поскольку конституционные суды в большинстве стран являются квазисудебными органами и не могут поэтому быть отнесены к судебной власти, разработчиками было решено изменить его название на Конституционный Трибунал. Кстати, аналогичное название такого же органа существует в Европе и в нашей соседке Польше, а также в Лихтенштейне, Андорре, в Южной Африке в Боливии, Чили, Перу, Эквадоре, в Азии в Таиланде.

Конституционный Трибунал осуществляет контроль за конституционностью нормативных правовых актов, издаваемых органами государственной власти и местного самоуправления, а также разрешает иные вопросы, отнесенные законом к его компетенции.

Необходимо отметить, что только Конституционный Трибунал дает официальное толкование Конституции Республики Беларусь.

Разработчиками было предложено ввести в конституционное судопроизводство понятие конституционной жалобы. Так, Конституционный Трибунал в соответствии с законом будет принимать к рассмотрению жалобы каждого в случае ущемления его конституционных прав и свобод в нормативных правовых актах, изданных органами государственной власти. Нам представляется, что наличие права на конституционную жалобу явится еще одним шагом к усилению защиты прав и свобод человека в Беларуси.

Малой Конституцией планируется ввести и новые государственные органы. Так, Уполномоченный по правам человека (омбудсмен) действует в целях защиты прав и свобод личности, предусмотренных Конституцией и законодательством Республики Беларусь. Наблюдательный совет по телевидению и радиовещанию будет осуществлять контроль за соблюдением законодательства в деятельности вещательных организаций. Независимость этих органов от иных органов государственной власти позволит ввести реальный общественный контроль за соблюдением законности в стране.

Изменяются и полномочия прокуратуры. Из них исключается несвойственная прокуратуре в других странах функция общего надзора. По проекту Малой Конституции прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия, в местах предварительного заключения и местах лишения свободы, принимает меры к привлечению виновных в совершении преступлений к уголовной ответственности, поддерживает обвинение в судах по уголовным делам, в предусмотренных законом случаях принимает меры к защите прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц в судах. В случаях, предусмотренных законом, Прокуратура также осуществляет расследование преступлений.

Выборы и референдум. Что нового?

Статьи Малой Конституции в разделе «Выборы. Референдум» остались в существенной степени идентичными аналогичным статьям действующей Конституции. Тем не менее, в законопроект внесены существенные изменения, позволяющие, по мнению его авторов, проводить свободные и справедливые выбор. Какие же они?

Так, право выдвижения кандидатов в депутаты принадлежит только политическим партиям, избирательным блокам (союзам) политических партий, а также гражданам в порядке, установленном законом. Исключены из списка трудовые коллективы.

Кандидаты на избираемые народом государственные должности, а также на должности в органах местного самоуправления, политические партии, избирательные блоки (союзы) политических партий, принимающие участие в выборах, вправе будут создавать избирательные фонды за счёт собственных средств и добровольных взносов организаций и граждан в порядке, установленном законом. Этот общепризнанный принцип позволит уменьшить как государственные расходы, так и неправомерно используемые в агитационной кампании другие средства. Впрочем, следует отметить, что на постсоветском пространстве только Беларусь вместе с Туркменией запрещают создание собственных избирательных фондов кандидата или партии.

Центральная избирательная комиссия должна формироваться из представителей политических партий, избирательных блоков (союзов) политических партий, получивших представительство в Верховной Раде по итогам голосования по пропорциональной системе. Кроме того, в состав Центральной избирательной комиссии в порядке, подобном действующему, также делегируется по одному представителю от областей и города Минска. Верховная Рада получает функцию легитимизации Центральной избирательной комиссии путем голосования за ее состав, предложенный для утверждения парламенту по вышеуказанным правилам. Таким образом, Центральную избирательную комиссию формируют представительные органы, при этом Президент и Правительство лишены возможности оказания административного влияния на деятельность этого важнейшего органа путем включения в него своих представителей.

Выборы депутатов Верховной Рады будут проводятся в соответствии с принципами пропорционально-мажоритарного представительства: 130 депутатов должны избираться по одномандатным избирательным округам (один округ — один депутат), 130 депутатов — по единому территориальному многомандатному избирательному округу пропорционально числу голосов поданных за республиканские списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями или их избирательными блоками (союзами).

Очевидно, что выборы, проводимые по такой системе в условиях политического плюрализма, не дают возможности ни одной политической силе получить абсолютное большинство в парламенте. Таким образом, правительство Беларуси будет формироваться на основе коалиционного соглашения тех политических сил, которые совместно будут представлены в парламенте более чем 50 процентами от избранного количества депутатов.

Необходимо также отметить, что установленный Малой Конституцией принцип выборов депутатов по пропорциональной системе только по единому территориальному многомандатному округу дают несомненные преференции столичной элите, фамилии которых будут преобладать в верхней части списка. В перспективе, по моему мнению, имело бы смысл разбить единый округ на несколько многомандатных округов по числу областей и обговорить, что в первой десятке списка обязаны быть не менее половины представителей из этой области. Это позволит прошедшей в парламент политической партии получить более равномерно распределенный по территории страны депутатский корпус. Другим вариантом, не изменяющим систему, явилось бы введение преференциального голосования — избиратель из предложенного списка политической партии сам выбирает установленное количество кандидатов, которых он хотел бы видеть депутатами.

Автор является сторонником проведения выборов в Беларуси по пропорциональной ситеме по нескольким многомандатным округам и по свободным спискам (избиратели сами определяют очередность кандидатов в списке). Очевидно, что это будет стимулировать партийных кандидатов ради своего избрания (и дальнейшего переизбрания) активнее работать с избирателями территории, на которой он избирается. Вместе с тем изменение избирательной системы в государстве должно идти постепенно и не может резко нарушать сложившегося понятного населению порядка. В связи с этим и предлагается ее изменение в несколько этапов. Вначале, как это прописано в Малой Конституции, будет использоваться простая пропорционально-мажоритарная система — по единому округу — стране — для партийных списков, и по привычным населению 125 округам — для индивидуальных кандидатов. В последствии партийную составляющую можно усложнить и сделать депутатский корпус более приближенным к населению страны, а на завершающем этапе, по мере полноценного установления в Беларуси партийной системы — перейти к выборам только по партийным спискам — исключительно по пропорциональному принципу.

Республиканские референдумы предполагается назначать только по решению Верховной Рады. При этом предложение о проведении республиканского референдума вправе вносить депутаты Верховной Рады в количестве не менее 60 человек, либо не менее чем 300 тысяч граждан, обладающих избирательным правом, в том числе не менее 30 тысяч граждан от каждой из областей и города Минска. Президент не может инициировать референдум. Следует отметить, что действующее сейчас в Беларуси неограниченное право президента по назначению референдумов не встречается нигде в мире, кроме некоторых республик СНГ и Шри-Ланки. Обычно это право либо ограничено, либо его нет вообще.

Что такое местное самоуправление? Как будет функционировать местное самоуправление при принятии Малой Конституции

В настоящее время в Беларуси построена вертикаль государственного управления. При этом представительные и исполнительные и распорядительные органы местной власти входят в эту вертикаль и строго подотчетны вышестоящим госорганам. Отчетность перед населением практически отсутствуют. Соответственно, отсутствует и ответственность чиновников местных органов за свои обещания и действия перед населением. Продекларирована, но также отсутствует и система местного самоуправления.

Тем не менее, если Беларусь хочет когда-нибудь войти для начала в Совет Европы (не говоря уже о Европейском Сообществе), должна будет привести свое законодательство в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления. Раздел «Местное самоуправление» Малой Конституции является попыткой конституционного закрепления этих положений международного акта.

В соответствии с Малой Конституцией местное самоуправление осуществляется сообществами граждан соответствующих территорий непосредственно или через избираемые ими органы. Местное самоуправление действует исходя из интересов территориальных сообществ граждан, особенностей их территориальных единиц в соответствии с законом на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств.

Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, подотчетно и подконтрольно гражданам соответствующих территорий. При этом местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти.

Изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий, выраженного в установленных законом формах.

Местное самоуправление имеет право на собственные доходы, необходимые для выполнения задач, определенных законом, а также на получение государственных дотаций и субсидий, соответствующих этим задачам. Изъятие средств местного бюджета для государственных нужд не допускается.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Местному самоуправлению также компенсируются дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти.

Отметим, что малая Конституция не устанавливает административно-территориального деления страны. Это будет определяться законом. В настоящее время в Беларуси действует трехзвенная система представительных органов власти — сельские (поселковые), районные (городские) и областные (Минский городской) Советы и такая же система исполкомов, фактически отделенных от Советов и неподотчетных им. Каким будет новое административное деление страны — будет решать новый депутатский корпус после серьезной научной проработки. При этом необходимо будет учесть не только политические, но и экономические, социальные факторы.

Приведет ли принятие Малой Конституции к установлению демократического режима в Республике Беларусь?

Как было отмечено раньше, Малая Конституция — это политическое послание демократических сил белорусскому обществу, их видение государственного устройства Республики Беларусь при переходе страны к общепринятым демократическим нормам правления. Очевидно, что Малая Конституция в целом или отдельные ее положения могут быть приняты или после проведения свободных частично или полностью демократических выборов при готовности к переменам новой политической элиты, либо в результате диалога с действующей властью по переводу политической жизни страны в демократическое русло.

Таким образом, установление демократического режима или переход к демократической форме правления является основанием для принятия Малой Конституции.

Вместе с тем необходимо отметить, что принятие Малой Конституции будет способствовать укреплению демократических институтов в жизни страны, затруднит, а потом и сделает невозможным возврат Беларуси не только к тоталитарным, но и к авторитарным принципам руководства.

Вот в этом и есть политическое предназначение Малой Конституции.

P. S. Авторы Малой Конституции будут благодарны за любые конструктивные предложения по тексту предложенного акта от специалистов-юристов, политологов и иных заинтересованных граждан